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评价大企业税法遵从度:不断完善 有序推进

朱政雄 浙江省税务局        点击次数:755

        针对大企业税法遵从评价的痛点和难点,建议在广泛调研的基础上制定“大企业税法遵从评价指导意见”,明确大企业税法遵从评价的方法流程、职责分工、结果运用等相关事项,指导工作实践。从遵从意愿、遵从能力、遵从结果三方面全面评价大企业税法遵从度。
        近年来,税务部门在评价大企业税法遵从度方面进行了一些有益探索,比较有代表性的是大企业税收内控测试和大企业税收风险分析。2008年,国家税务总局专门成立大企业税收管理司,探索开展大企业税收专业化管理,工作之初便印发了《大企业税务风险管理指引(试行)》,引导大企业合理控制税务风险,防范税务违法行为,依法履行纳税义务,指导大企业和税务机关开展税收风险管理。 2017年,国家税务总局又印发了《千户集团税收风险管理工作规程(试行)》,其中将风险分析细分为计算机扫描和人工专业复评,对有关流程和职责进行了明确。大企业税法遵从度评价取得的成效有目共睹,但也存在一些需要改进的地方。
        内控测评应用范围有限
        笔者认为,其局限性主要体现在三方面:其一,开展企业内控测试是一项探索和创新工作,税企双方需要建立相互信赖和合作关系,在平等自愿的前提下共同对企业的税收内控情况进行测试和评价。如果企业主观遵从意愿不高,或者不认同这种管理方式,那么内控测试就无法获取足够的信息或无法对关键的人员进行访谈,得出的评价结论也很难准确。
        其二,工作程序较为复杂。一项完整的税收内控测试需要对企业的业务流程、核算方法、管理制度、信息系统等进行全方位的了解,不仅要查阅分析相关的文档资料,还要听取重要岗位员工的意见,对部分核算过程进行穿行测试,一项内控测试的工作量甚至超过了税务检查。在定点联系企业数量相对较少的情况下,逐户企业开展税收内控测试效果较好,但是受限于税收管理资源的有限性,这项工作很难做到全面铺开。
        其三,对业务素质要求较高。内控测评与传统的事后管理形式不同,属于事前、事中、事后管理相融合的管理模式,更类似于企业内部审计。内控测评的结果不仅要指出企业可能存在的申报错误问题,更重要的是找到造成问题的根源,并提出加强税收内部控制的建议。税务人员不仅要了解行业税收政策,还要掌握企业管理、信息化、会计核算等相关业务知识,能够与企业相关部门的人员紧密合作,顺畅沟通,这对税务人员综合素质提出了很高的要求。
        风险分析的不足之处
        利用大企业涉税信息分析税法遵从风险是大企业税收风险管理工作的趋势,但当前的风险分析至少存在三方面的问题:其一,数据质量不高,分析主要依据的是企业纳税申报表、财务报表和发票数据,其中企业申报的财务附表由于不直接与纳税金额相关联,容易被纳税人和税务管理人员忽视,存在错报、漏报问题较为常见。在缺少可靠的第三方数据验证的情况下,企业申报数据的真实性难以评价。
        其二,是数据分析的手段比较单一,普遍还是采用税负率等指标进行纳税人横向比较,或者采用增长率等指标进行纳税人自身纵向比较,分析得出的疑点指向不够明确。在开展小企业风险分析时,利用投入产出法或者行业比较法可以较为直观地测算企业收入,估算企业税收风险。但分析大企业税收风险时,指标的可比性大打折扣。大企业纳税申报涉及的中间过程较为复杂,税收筹划也比较隐蔽,一个税收问题往往反映在众多关联的税收指标上。如何将各个税收指标整合成风险识别模型,确定合适的参数值和预警值,在实践过程中往往缺少严谨的数学论证。
        其三,偏重结果导向。申报不准确是税法不遵从的结果,但不能仅根据一次申报结果来评判企业的税法遵从度,还应该关注纳税人历史遵从状况、申报错误的税收影响、造成错误的环节和原因、涉及的税收政策是否清晰等。
        缺乏一致的评价标准
        税务部门开展风险管理已经形成了相对固定的工作模式,目前主要实施的税法遵从评价工作有三类(见左下表),但对某一户大企业的税法遵从度却很难给出一个全面、准确的评价。
        企业的纳税信用级别可以在一定程度上回答这个问题,但并不全面、准确。纳税信用级别是税务部门根据纳税人履行纳税义务情况,就纳税人在一定周期内的纳税信用所评定的级别,分为A级、B级、M级、C级、D级,据此采取不同的纳税服务激励和管理措施。主要是从纳税人申报和缴纳税款信息、发票和税控器具信息、登记与账簿信息、税收查补信息等方面进行评价,具有一定的合理性,但也有局限性:把所有纳税人放在一个标准下衡量,不区分纳税人规模、管理能力、遵从意愿等因素,没有对纳税人进行合理分类。事实上,对于大企业纳税人来说,履行基本的申报、缴纳等税收义务并不存在太大问题,问题在于大企业是否具有合规纳税的意愿和能力,申报的信息是否真实准确。
        除此以外,大企业税收管理部门、稽查部门、征管部门可能会根据自身的风险分析情况得出不同的遵从评价结论,但相互间缺乏一致的评价标准。
        构建大企业税法遵从度评价体系的建议
        笔者建议,一是进一步建章立制、有序推进。针对大企业税法遵从评价的痛点和难点,在广泛调研的基础上制定“大企业税法遵从评价指导意见”,明确大企业税法遵从评价的方法流程、职责分工、结果运用等相关事项,指导工作实践。在评价范围方面,应综合考虑企业内控管理、纳税行为、财务数据、纳税信用、评估检查情况等因素,从遵从意愿、遵从能力、遵从结果三方面全面评价大企业税法遵从度;在评价方式上,综合采用问卷调查、人工访谈、穿行测试、数据分析、指标建模、人工分析等方法,定性与定量相结合评价企业风险;在职责分工上,建议国家税务总局负责税法遵从度评价标准的制定,针对“千户集团”分行业分批次开展税法遵从度评价工作,负责企业税法遵从度的确定和发布工作,省以下税务局做好本地企业的税法遵从度评价,具体开展情报收集、走访座谈、调查核查等相关工作。国家税务总局负责定期发布“千户集团”税法遵从度榜单,省局发布本地大企业税法遵从度榜单。
        二是拓展数据来源,应用大数据技术。借鉴国外管理经验,加大税收情报收集力度,加大对银行账户信息、工商登记信息、房屋土地登记及交易信息、股权转让信息、政府重点工程项目审批信息、水电油气和煤炭销售信息等情况的搜集和利用,为判断企业涉税风险提供有效支撑。积极探索创新,研究包括从各种新闻媒体,特别是互联网获取大量涉税信息,如获取人民法院诉讼资产信息、上市公司年度报告、政府采购、股权转让、土地转让、采矿权探矿权转让、电商销售数据等信息,丰富税收情报的来源。税务部门应重点探索大企业管理领域的大数据应用,对海量数据进行分析和建模,挖掘各类数据背后所蕴含的内在的、必然的因果关系,进而研判涉税风险的发生概率,科学预测其变化发展趋势,不断提高税法遵从度评价水平。
        三是加强部门协调,共享工作成果。打通税务系统内部环节,形成一致话语体系。当前,大企业税收管理部门、税收风险管理部门、纳税服务部门三套风险评价体系并存,纳税服务、税收分析监控、风险评估、税务稽查、反避税以及企业日常征管等工作各自为政,相关业务没有有效整合,功能条块分割导致“信息孤岛”“信息壁垒”问题,亟须通过加强顶层设计和标准体系建设,进一步整合和优化现有税法遵从评价工作,实现信息共享、业务互通,打造规范一致的遵从评价体系。
        四是借助外部力量,打造开放体系。在企业信用评价方面,税务部门的探索才刚刚起步。在评价方法、评价技术上应大力借鉴信用评级机构、征信调查机构、审计机构等第三方机构的经验;在数据分析应用方面还应该合理吸收和借鉴互联网公司、数据管理公司的研究成果。税务部门在建立税法遵从评价整体框架的同时,可以鼓励高等院校、中介机构、数据公司、大企业纳税人参与共建,共同论证,打造开放的税法遵从评价体系。

编辑:张彤    审核:郭成    发布:温泉    2019-08-23 16:54:02    

【文章来源】中国税务报
【图片来源】
【关  键  字】税法 遵从度

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