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完善涉税犯罪案件移送机制需多方发力

贾彦冰 刘建庭 大连市国家税务局        点击次数:979

        近年来,随着税务机关与公安机关联合打击力度的显著增强,大量涉税犯罪案件浮出水面。但是,由于当前税务行政执法与刑事司法衔接机制的不尽完善,导致在实践中存在断档、断层现象,为打击涉税违法犯罪行为带来阻碍。
        以大连市某税务稽查局为例,自2016年起,以《国家税务总局关于走逃(失联)企业涉嫌虚开增值税专用发票检查问题的通知》(税总发〔2016〕172号)为依据,虚开案件查处成果大增。数据显示,2017年~2018年第一季度该稽查局确认虚开发票数量达2.5万余份,涉及金额112亿元、税额近2亿元,涉嫌犯罪案件合计88件,但截至2018年末实际移送非常之少。由于涉案企业、当事人均已走逃失联,且具体操作层面缺乏明确规定,税务机关与公安机关在诸多问题上存在争议,导致案件在移送环节停滞。
        涉税犯罪案件移送的实践难点
        税务行政执法手段受限。由于税务机关手段受限,故在涉税犯罪案件查处中往往需要公安机关密切合作。但由于涉税犯罪认定具有一定专业性,当前税警衔接一是通过联合办案、联席会议等机制获取彼此支持,二是由税务机关先对税收问题进行定性,作出拟处理意见,再移送公安机关进一步处理。这两种方式不但使公安机关难以把握先行介入的时机,造成警力浪费或错过侦查时机,还造成案件查处效率低。
        证据转换机制不完善。由于行政机关和司法机关分属两个领域,行政执法的证明标准与刑事司法天然存异。在当前制度框架下,税务机关认定的行政违法事实及所集证据,并不能直接作为司法机关认定依据,甚至需司法机关重新取得。一是损害了执法的严肃性和权威性,二是存在资源浪费,三是有权力寻租、暗箱操作的风险。
        执法手段与强制措施衔接缺乏具体规定。在税务机关发现违法行为到移送公安机关前的这段时间,由于法律层面缺乏强制措施,有嫌疑人潜逃、销毁证据等情况发生;根据《行政强制法》第二十一条规定,移送时应当将查、扣、冻的财物一并移送,而对于相应手续等具体操作问题却未有相应规定,税务机关若先解除强制措施易导致财产被转移,反之则面临措施超期违法的问题。
        移送时点裁量权过大。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(中华人民共和国国务院令第310号)将移送时点确定为“行政执法机关负责人批准后24小时内”,导致税务机关在移送时间上可裁量空间过大;《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发〔2011〕8号)虽进一步规范了及时通报的义务,但对相应的标准和具体时限仍无明确规定。在实践中,除税务机关怠于及时履行移送义务外,公安机关也可能利用上述规定逃避接收义务,将案件留在税务机关暂不移送。
        案件移送后刑事司法机关反馈规定不明确。由于缺乏明确规定,司法机关处理结果通常不能主动反馈到税务机关。对于法院判处免于处罚、检察院不起诉、公安机关调查中认为无犯罪行为但需要追究行政责任的案件,缺少具体明确的移送流程及手续相关规定,造成了后续税务处理缺乏及时性。
        监督管理作用发挥不足。当前涉税违法案件移送是由检察机关承担主要监督职责。但实践中该职能的发挥严重受限。一是由于信息不对称,检察机关无法主动获得涉税违法案件信息;二是由于各种原因,税务机关较少提请检察机关介入。
    完善涉税犯罪案件移送机制的建议
        为进一步推动税收执法规范化、法治化,笔者认为,可从以下几方面对税务行政执法与刑事司法的衔接进行梳理,予以完善:
        一是加强立法,提升层级,强化立法刚性。建议对现行移送相关规定进行全面梳理和重新整合,对于具体的移送条件、移送期限、法律责任、具体监督等,增加具体可操作的规定。当前税务行政执法与刑事司法之间衔接的主要依据多为部门规章,效力位阶层次较低,建议借征管法修订、征管体制改革之机,将涉税案件的移送程序以法律形式固定下来,变任意性规范为强制性规范,提升立法层级,强化立法刚性,夯实法制保障基础。
        二是规范执法,从制度层面完善衔接程序。为保障税款入库与执法效率,建议明确公安机关立案后税务机关作出税务调查及处理结论的合法性,且刑事司法机关如有需要,可随时商请税务机关及时作出处罚决定。此种选择有助于促进税务机关尽早将案件线索向公安机关移送,同时公安机关可采取的手段、措施更为丰富,取得的证据与税务机关共享。同时,完善结果反馈机制。明确公安机关签收义务责任部门;明确司法程序各环节对税务机关的反馈义务,特别是检察院是否起诉、法院判决结果及执行等情况的反馈。
        三是明确司法,加强两法衔接互动。建议建立事实认定、证据采信不一致协调机制,避免出现行政程序与司法程序对同一检查对象的违法事实认定上出现较大分歧,影响定案、处理的公信力;建议明确对税收问题的认定一般应直接或主要采用税务机关取得的证据,除非能证明其在真实性、合法性上存在重大瑕疵,再由公安机关重新进行侦查取证;建议出台证据转换相关具体指导规则,对于共享证据的形式、内容、范围、操作程序均应有据可依,提升税务、司法机关配合效率。
        此外,还要加强税务机关上下级垂直监督,对于应移未移的,责令移送,未及时移送的,追究责任;加强内部监察监督,以及对执法活动监察,防止徇私舞弊违规情形发生;加强外部监督,充分发挥检察机关监督功效。

编辑:张彤    审核:郭成    发布:温泉    2019-08-30 16:00:28    

【文章来源】中国税务报
【图片来源】
【关  键  字】涉税案件 移送

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