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防范税收执法风险的文化思考

王东 重庆市国家税务局        点击次数:2861

    一、税收执法风险的概念及表现形式
           (一)税收执法风险的概念
            近年来,税务机关及税收执法人员因执法不当而被追究行政、刑事责任等不良后果的案例在逐年上升。从笔者找到的资料来看,当前学术界对于税收执法风险这个概念还没有相对一致的定义。笔者综合各种文献得出了一个相对容易接受的观点:税务机关及税收执法人员在税收执法过程中,由于没有完全依照税收相关法律及法规要求,导致侵犯了国家或人民群众的相关利益,给国家或人民群众造成了物质或精神上的损失, 可能面临受到国家法律行政法规的责任追究和惩罚而承担不利后果的情形,这就是本文所要研究的税收执法风险。
           (二)税收执法风险的表现形式
            1.税务征收管理环节的风险。主要表现为违反规定提前或延缓征收税款、擅自改变税款入库级次、擅自做出减免税决定、未按照规定核定税款、税务登记不准确、对纳税人的性质认定错误、执行税率有误等。
            2.税务执法检查环节的风险。主要表现为超越职权执法、执法程序不当、自由裁量权滥用、多头检查、重复检查,未按规定出示税务检查证、调查取证内容不完整、引用法律法规不准确、定案依据不足等。
             3.税务行政救济环节的风险。主要表现为无正当理由不受理行政复议、无正当理由超期不作复议决定、未全面客观调查取证、未准确告知申请人提起诉讼的时间和具体对象、甚至违法作出复议决定等。
            4.税务人员不廉洁的风险。主要表现为税务人员利用职务便利为自己谋取私利、接收他人财物或向他人索取财物、侵占、骗取公共财物或国家财产等。
    二、税收执法风险产生的文化因素
           (一)税收执法与税务文化之间的关系
            马克思主义唯物辩证法认为,人类社会的本质包括物质基础和上层建筑。物质基础指社会的经济基础即社会存在。上层建筑是指建立在经济基础之上的社会意识形态以及相应的政治法律制度和设施的总和,它包括政治上层建筑和思想上层建筑。经济基础与上层建筑是对立统一的。马克思主义理论体系在回答了经济基础和上层建筑的辩证关系后,对上层建筑的两个部分——政治上层建筑和思想上层建筑的关系也做出了阐述。恩格斯在《卡尔?马克思》及《致约?布洛赫》中指出:“政治法律制度决定社会意识形态,社会意识形态是政治法律制度的反映。”斯大林在《马克思主义和语言学问题》中指出:“上层建筑是社会的政治、法律、宗教、艺术、哲学的观点,以及同这些观点相适应的政治、法律等设施。”从恩格斯和斯大林的论述中我们可以得出上层建筑两个部分之间的关系是辩证统一的:政治上层建筑影响和制约着思想上层建筑的产生,思想上层建筑对政治上层建筑的建立和发展有重要的指导作用,它们二者相互作用、相互渗透、被不可分割地联系在了一起。具体的关系可以用图1来表示:
             图1 思想上层建筑与政治上层建筑的关系图
            按照马克思主义的观点,税收执法属于政治上层建筑范围,税务文化属于思想上层建筑的范围。由前面分析的政治上层建筑和思想上层建筑的关系可以得出,税收执法与税务文化是相互制约、相互促进的:税务文化只有以税收执法工作为基础,才能显现它的生命力;税收执法工作只有以税务文化为指导,才能规范税收执法行为,达到防范与控制税收执法风险的目的。相应地,税务文化的缺失也就成了税收执法风险产生的原因之一。
            (二)税务文化缺失的原因分析
            税务文化研究的主要对象是人,纳税人能否遵守法律自觉纳税和征税人能否正确按照相关规定执法是税务文化重点研究的两个方面,税务文化的缺失也要从这两个方面来分析:
            1.纳税文化层面的原因
            税收执法必定依赖于一定的社会环境。应该看到我国纳税遵从度较低是一个不争的事实,社会上的种种税收不遵从现象,给税收执法工作带来了很大的压力和风险。
            ——个别地方政府法制观念仍需加强。目前仍然存在个别地方政府为了发展地方经济,增加财政收入而干预税收执法的现象。例如,一些地方政府单方面追求财政平衡, 不切实际地增加税收任务, 迫使税务机关不得不作出“收过头税”的行为;或为了招商引资,出台违反税收法律的优惠政策;或为了培植地方经济, 对税务部门执法设置种种限制条件,使税务机关面临“不作为”和“渎职”的风险。另外工商、银行、公安等部门协税护税力度不够,也容易间接引发税收执法风险。
            ——纳税人心理的影响。由于我国历史上封建社会征税的随意性很大,人民由此对赋税产生了抵触逆反心理,甚至产生暴力对抗。即使到了现代,由于计划经济时代我国长期把纳税“义务说”当作课税的理论依据,过多强调税收的强制性和无偿性等特点,致使广大纳税人感觉承担纳税义务较多,而享受相应的权利较少,以致产生对纳税的抵触心理。
            ——政府公共物品供给缺失的影响。目前我国政府公共物品供给存在缺位和越位、提供偏好不合理、效率低下等问题。这阻碍了纳税人主动纳税积极性的提高。再加上我国的公共预算缺乏有效的公众监督,本来纳税人在履行纳税义务的同时,理应享有对公共财政支出的监督权。但在我国,没有多少人能说清楚自己所缴纳的税款都被政府用到哪里去了,连人大代表都很少能对财政预算的内容进行仔细的研究和考量,并提出修正意见。这间接造成纳税人纳税意识低下,继而产生税收执法风险。
            2.征税文化层面的原因
             ——思想根源层面。随着社会主义市场经济的发展,社会价值观日趋多元化。税务干部拥有较高收入并实现自我价值的愿望也随之更加强烈,这种需求如果引导不当,就容易产生风险隐患。比如有的税务人员由于缺乏正确的价值取向和道德观念,受利益趋使,滥用职权、以权谋私、徇私舞弊等,损害了国家和人民群众的利益,最终自己也会受到法律的严惩。
             ——教育培训层面。税务机关目前在培训内容上偏重于税收业务相关知识的学习, 缺少对税收执法的风险教育,未能形成重视税收执法风险的浓厚氛围。这就造成了税务文化中缺少风险防范文化,使税务干部思想观念中缺少防范税收执法风险的意识和抵御税收执法风险的能力。
             ——角色定位层面。随着税收服务经济发展的理念深入人心,税务人员作为“执法者”的角色定位在一定程度上有所淡化。随着行政审批权的下放,目前税务机关有忽视管理的趋势,这极易引发税收执法风险。比如有的税务人员缺乏责任心, 甚至不作为, 对税收执法草率从事,就易造成失职、渎职的风险。
    三、税收执法风险的文化防控
           (一)建立社会依法纳税的文化
             1.争取得到地方政府的支持。各级地方政府的支持是税收工作顺利进行的重要保证。税务部门平时要积极向地方政府领导宣传税收法律、税收政策,主动送税法上门,以求得到各级党政领导对税务机关税收执法工作的理解与支持,从而保证税收执法工作的顺利开展。
            2.培养公民自觉纳税的意识。税务机关应当把培养公民纳税意识作为一项长期的基础性工作来抓,充分利用各种宣传媒体和渠道立体式地开展公民纳税意识的宣传和教育活动。要认真协调好税收执法日常工作和税法宣传工作之间的关系,统筹安排好宣传经费、宣传机构和工作人员,条件成熟的情况下可以组建专业机构来具体负责税法宣传工作。将税法宣传的指导原则、实施目标、宣传重点、具体措施和实施步骤及督查考核办法等详细地作出规定,使税法宣传工作步入常态化、制度化、规范化、科学化的轨道。
            3. 实现公共物品的有效供给。既然税收“取之于民,用之于民”,那么纳税人就有权力知道税收用在何处,用得是否合理。政府要把政府预算使用公之于众,让社会公众监督政府预算资金的使用,以促进政府合理地使用税款,提供更多更优质的公共需求,激励纳税人为享受优质的服务而自愿缴纳税款的积极性,提高其纳税意识。
            (二)健全税务风险防控的文化
            1.加强精神文化建设
            ——树立风险意识。在税务部门举办的各类教育培训中加入产生税收执法风险后承担违法责任后果的警示教育,以增强税收执法人员对税收执法风险的警惕性,增强税务干部的风险意识,使税务干部充分认识到税收执法风险的严重性和危害性。
            ——树立责任意识。在税收执法中树立依法行使执法权的责任心和使命感。把执法过错追究作为实现执法责任制的核心,制定全国统一的税收执法责任制考核标准。对于能够做到规范执法的,给予奖励、提拔,反之则根据其所犯过错按章处罚,从而实现根除不规范执法行为的目标。
             ——树立法制意识。在税收执法工作中要做到坚持法律至上。使执法工作逐步从“人治”转向“法治”,从“整治”转向“服务”,从“收入导向型”转向“法治导向型”。做到一切执法工作都要以事实为依据,以法律为准绳。
            2.加强制度文化建设
            ——制度要规范。税务部门要制定操作性强、科学合理、标准量化的制度框架,包括建立健全规范的税收征管制度、廉政监察制度、行政管理机制等。
            ——制度要全面。使制定的制度覆盖到税收执法的各个环节,让每项执法程序和每个工作环节都有相应的规范,做到税收执法有据可查、有章可循。
            ——制度要科学。制定针对性强的政策性指引,形成可操作性强、科学合理、标准量化的制度框架,科学合理地划分各个环节职权范围,使制定的制度具有可操作性,能够得到全面落实。
            3.加强行为文化建设、
            ——执法行为要公开。重点抓好办税事项的公开,通过网站或者办税大厅向广大纳税人全面公开各类税收法规政策、办税程序、办税标准、执法结果等信息。使纳税人更加方便地开展对税收执法行为的监督,促进税收执法行为的公开化、透明化、规范化,进而有效杜绝税收执法风险的产生。
            ——执法行为要公平。在税收执法的过程中,作为执法者要站在最客观的角度上,平等地对待纳税人。弱化纳税人的身份标签,一视同仁,杜绝收人情税、关系税的现象。实现税法面前人人平等,从而提高全社会对税务机关的信任,杜绝税收执法风险的产生。
            ——执法行为要公正。首先做到实体公正,坚持讲事实,重证据,以正确的法律、法规和规章为依据,正确行使自由裁量权;其次做到程序公正,严格按照法定程序办事,切实履行程序性义务;最后做到形象公正,在强调实体与程序公正的同时,更要做到形象公正,做到语言文明,举止端庄,从根源上来杜绝税收执法风险的产生。    
            4.加强物质文化建设
            ——加强人的培养。税务文化的主体是人,加强物质文化建设首先要加强对人的培养。通过提高税务干部的执法能力来达到规范税收执法行为的目的。组织税收相关法律法规的业务培训,加强税法、财务管理、计算机操作等知识的学习。通过学习,进一步拓宽税务干部的知识视野,提高税务干部依法治税的理论水平,进而提高其防范税收执法风险的能力。
            ——加强系统的建设。现阶段要加强全国统一的税收征管系统的建设, 发挥其具有的管理和监督功能,使其达到风险预警的效果。系统要覆盖到税收执法的各个环节,以及各级税款征收部门,并实现与银行、公安机关、工商部门等与税收关联性较强部门的联网,彻底解决税收信息化建设不足的问题。充分运用现代化的高科技信息技术来加强对税收执法工作的监督,最终把监督和考核实现从“人管人”到 “机管人”的转变。
            ——引入激励机制。要有效利用激励机制积极引导税务人员依法征税、依法稽查的良好局面。税务人员也属于“经济人”范畴,单独依靠道德约束的力量显然并不现实。近年来,我国税收执法人员的收入与之所承担的风险还无法匹配,一定程度上对税收执法风险的防范增加了负面影响。要进一步优化税务人员的薪资结构,推行“职务工资+绩效工资”的收入分配模式,适当提高绩效工资在收入结构中所占的比重。,使得税务人员在严格执法的同时,自身的利益诉求也能得到合理解决。

     

编辑:张彤    审核:郭成    发布:温泉    2018-10-09 15:27:38    

【文章来源】税务培训世界
【图片来源】
【关  键  字】税收执法 风险

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