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税务稽查案件“执行难”问题探究及对策 ——基于上海市浦东新区税务局稽查局现状分析

王 伟 上海市浦东新区税务局稽查局        点击次数:3958

    一、税务稽查案件“执行难”的现状
            浦东新区税务局稽查局于2010年成立。多年来对稽查局案件执行工作十分重视,通过完善工作制度,加强案件执行管理等多种形式不断加强与公、检、法部门的沟通,但至今尚未执行完毕案件的数量及欠税金额仍在不断上升。2010年-2015年查补入库税收总额为84451.19万元,未执行案件的待追缴税款6236.16万元,待追缴税款占查补入库税收总额的比例为7.38%。
            具体来说,至2015年稽查局共计应执行案件总数为2974件,其中尚未执行完毕的案件数有87件,占比为2.94%。从2010年到2015年,虽然每年立案检查案件的总体数量基本持平,但执行难的案件却每年有所增加,比例从1.21%上升至6.14%。特别是2015年,执行难的案件数已达到25件,超过了2014年执行难案件数2倍多,比例也达到6.14%。
    二、税务稽查案件执行的难点
            (一)现行法律的局限性和不具操作性造成了目前案件执行难
            1.一般税务执行中的问题。一般税务执行的具体送达方式主要有直接送达、委托送达、留置送达、邮寄送达、公告送达五种。实际工作中直接送达、邮寄送达可行性较强;留置送达关键是“见证人”谁来当,法律未明示到底什么身份可以做“见证人”,通常理解一个执法行为的主体不应成为“见证人”,故税务人员不应成为“见证人”。而实务操作中无人愿做这招人仇恨的“见证人”;同样委托送达,因无人愿做“受托人”,所以无法采取此办法;而公告送达需要见诸媒体,会产生一定的费用,且手续相当麻烦。所以一旦受送达人逃匿或拒绝、进而邮寄被诸如“查无此人、查无此单位”等理由退回,则相关法律文书就很难甚至无法送达受送达人,而送达相关法律文书是后续执法行为的首要条件。 
            2.税收强制执行中的问题。实际工作中,按法律规定被查对象签收《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》后15日内缴纳税款及其滞纳金、罚款;过期不缴,则税款可责令限期缴纳,限时一般为15日。如果仍然不缴,则对税款及其滞纳金实施税收强制执行措施;罚款则需稽查对象既不执行也不申请复议或者起诉的,方可实施税收强制执行措施,此时限为法律文书履行期限届满3个月后(自2015年5月1日起,行政诉讼期限调整为6个月)。上述执行中均必须按法定程序操作,否则将违法。这些前置条件与时限在保障纳税人的合法权益方面起了积极作用,但约束了税务人员执法行为的实施,造成了事实上的一些欲逃避法律义务与法律惩罚者的可逃空间与时间。 
            (二)案件移送司法机关处理在实际操作中存在一定的难度
            1.对涉嫌犯罪案件证据标准的认定问题。实务中,由于在证据的时效性、合法性等问题上,税务机关与公安机关的认定不同、角度不同,对案件的取证要求也不一样,造成税务机关的取证材料不符合公安机关的立案要求和标准而影响了案件的移送。 
            2.对涉税犯罪案件定性标准的认定问题。稽查执行环节主要移送涉嫌逃避追缴欠税罪案件。但目前法律法规对如何认定纳税人为了不缴纳欠缴的税款实施了转移或隐匿财产的行为,如何界定税务机关无法追缴欠缴的税款没有进一步的司法解释,取证非常困难,从而直接影响案件的定性和移送。 
            3.因涉税犯罪案件数量多造成案件移送难、结案难的问题。由于目前税务涉税移送标准与司法移送标准存在差异,按照现行移送标准,涉税案件移送数量较多,对公安机关经侦部门造成一定的工作压力,就目前公安机关的人力、物力是难以承受的,这将影响到办案的效率和效果。因此在执行中造成案件移送难、结案难的问题。 
            (三)其它涉税犯罪案件执行无法到位的现象 
            1.小型个私企业、商贸企业检查后难以执行。这些企业规模小,基础管理薄弱,法律意识淡薄,往往一查出问题就逃之夭夭,无法执行。 
            2.无资产企业难以执行。有些企业资不抵债,或所拍卖财产不足以抵缴税款。 
            3.有的企业在产生查补欠税后,在破产清算期间不主动向税务机关报告,且清算机构也未能将有关情况及时反馈,《征管法》中的税收优先原则不能得到很好体现,因而检查出的税款也无法执行。 
            4.一些疑难案件和大要案件,由于检查、审理的周期都较长,一般短的两三个月,长的有半年甚至一年,等到执行时,企业经营情况、资产情况都发生了改变,因而执行起来更加困难。 
            5.转办案件难执行。一是内部转办案件。如一部分举报案件、纳税评估移送案件等,往往是经营不善、内部矛盾激化、难以为继的企业,查出问题后执行又十分困难,有的甚至连送达都比较困难。二是由公、检、法、司等部门转办的案件。这些案件查处时间要求紧,绝大部分已经进入司法程序,有的案件的侦查已经进入倒计时。而稽查部门在查处这些案件时仍必须按规定程序逐步进行,待去执行时,司法部门早已审判终结,并已判处相关罚金,法人已判刑,企业很可能因此而倒闭。因此税款执行已十分困难。 
            6.协查案件存在时间上的不确定性,有的案件时间跨度相当长。收到协查函进行检查或协查回复定性处理时,有些企业的情况已经发生变化,有的已变更,有的已注销,尽管案情明确,但税款入库已无法落实。 
            7.企业采取转移资产等逃避纳税义务的行为。一些企业在被查处偷税行为后,面临追缴税款、加收滞纳金、处以高额罚款等,采取转移(出售)资产、另起炉灶、假停业等方法,逃避纳税义务。上述行为十分隐蔽,无法跟踪与取证,使稽查执行工作非常被动。 
            8.其它特殊原因造成的税款执行困难。比如在查处和执行过程中企业法人或老板因突发事件死亡等情况。 
    三、税务稽查案件“执行难”的原因分析
            (一)税收执法体系不够完善,执法手段相对弱化
            健全完善的法律体系是有效依法行政的有力保证,依法治税的基础就是要有法可依,有法必依。但伴随社会与经济的发展,在现行经济环境中出现的一些新情况、新做法,却往往在法律上没有相应的新规定和新对策。也正因如此,令执法手段相对弱化,使税收执法的刚性受到影响,造成在办案过程中“法无明文”、“无法可依”的情况屡屡出现,这是我们遇到的最大、最难的问题。
            (二)基础管理相对薄弱,征管、稽查沟通不畅
            当前,无论是征管部门还是稽查部门,都根据各自的业务性质、主要职责、工作流程等,制定了一系列规范的工作制度,并确定了落实工作制度的相关业绩考核标准,这无疑为依法治税、规范行政提供了保障。但在一些工作层面上往往存在着“本位主义”,只注重各自工作的完成,考核上能过关,而忽略了其他部门的工作需求以及企业的实际情况,缺乏合作和大局观念,致使稽查工作难以为继。
            (三)稽查部门协作仍相对欠缺
            税务稽查根据深化改革的要求,实行了专业化运作,机构内部建立了分权制衡等工作机制,按“选案、检查、审理、执行”四环节分离运行,然而当前稽查检查环节往往过于注重查补税款数额及案件的检查取证,而忽略了对企业资产、权益状况的监控,更有甚者过于拘泥于政策条文的规定,采取措施不及时、不到位,导致企业在签收稽查税务处理文书前隐匿转移了资产,甚至逃匿失踪,增加了执法成本,加大了执行难度,极大地影响了执法时效性和执法成果。
            (四)纳税人纳税观念淡薄是执行难的思想根源
            虽然在近年来,我国加强了税收法律、法规的宣传,但是人们的思想观念还没有得到根本性的转变,法制观念不强,税法观念就更为淡薄,对有关法律规范不了解、不理解,导致对案件的处理(处罚)决定有异议,不服税务机关作出的决定,表现为不配合税务机关的工作。明知自身涉税违法行为不当以及税务机关所作处理(处罚)决定正确无误,仍抱着抵触的心理不配合税务机关的工作,甚至抗拒执法,拒不执行税务机关的决定。
            (五)执行力量薄弱
            目前税务机关稽查的执行力量相对薄弱,以浦东新区稽查局为例,在涉税案件执行上不单设执行人员,人手比较紧张,稽查人员往往忙于应付案件检查等日常工作,对于处置执行中的疑难个案是挤出时间和精力加以处理,使执行工作显得被动和不及时,不能很好地体现税法的严肃性。
    四、解决税务稽查案件“执行难”的对策
            (一)健全税收法制,完善有效机制
            1.法律规定税收行政执法权的授权,进一步增强税法行政执法的深度。修订相关法律条款,尽快发布有关司法解释,增强税收强制措施的可操作性,不给欲逃避法律义务与法律惩罚者的可逃空间与时间。如涉及对房地产查封时,须遵从有关房管部门“登记优先”的原则,即不论执法机关对实物加贴封条与否,只要先到该部门立项登记的,便被确认为拥有法律效力的查封权。为了保障税务机关的查封效力,应授权税务机关可以作为“登记优先”的例外,赋予其优先查封权限。
            2.综合运用法律赋予的各种措施,保障税款执行入库。依据《行政强制法》、《税收征管法》等的规定,用足用好强制执行等税收保障措施。对涉税犯罪纳税人有明显的转移隐匿其应税商品、货物以及其他财产或者应纳税收入迹象的,应及时采取强制执行措施。对在执行期限内未履行执行文书的,也必须通过合法程序实行强制执行措施,保证执行到位,决不让其漏网。同时,对那些强制执行案件都要予以公告,借助媒体广泛宣传,使被强制执行者成为过街老鼠人人喊打,并强化处罚力度,增强税法的威慑力。  
            (二)完善执行制度,实行责任追究
            执行工作要走规范化的管理道路,建立健全有关执行工作制度。比如:执行计划制度、定期联络有关部门制度、定期跟踪执行对象制度、执行工作考核制度等等,确保执行工作管理有章可循,规范有序。
            1.建立执行工作事前调查制度。在执行通知书下达以前,执行人员应及时拓宽联系渠道,沟通情况,充分了解、调查、验证被执行人的基本情况,从而判断被执行人的履行能力,使执行工作做到有的放矢,避免那些等待观望的被执行人闻风而逃。
            2.建立执行工作排查制度。针对当前执行工作可快、可慢、可拖延的特点,对准备执行、强制执行、报结执行、延期执行的案件,都应由稽查局综合部门统一制定排期制度。做好按时登记,定期催办工作,由执行部门按要求具体落实执行排期,确保责任到人,责任到案,实现税务案件审理一件执行一件的目标。
            3.建立执行工作事后督查制度。将查补税款入库率和税案执结率作为执行工作的考核指标,加大执行工作的责任和目标管理,使执行人员既有压力又有动力,促进执行工作健康开展。
            (三)加强部门协作,构筑协税护税网络
            1.积极推行黑名单制度和“联合惩戒”措施,探索扩大使用范围。2014年10月1日,国家税务总局《重大税收违法案件信息公布办法(试行)》开始实施,对重点领域失信行为采取联合惩戒措施。在落实税收“黑名单”制度的基础上,还应进一步加强联合执法,推进对公布信息的重大税收违法案件相关当事人依法实施联合惩戒措施。 
            对于偷税数额未达重大违法案件标准、逃避缴纳税款以及欠税的纳税人,也应纳入违法信息公布范围内,并引入联合惩戒机制相关内容,扩大执行广度,增强执行力。
            2.开展专题调研,探索建立一系列有效的工作联络机制。可与公安部门、人民法院、工商管理部门、银行信用社等金融机构部门的横向联络制度,深化执行力度,确保其健全畅通严密的监控组织体系。
            (1)银行、公、检、法等部门应切实贯彻落实《征管法》的有关规定,积极履行协税护税的责任和义务,对不配合税务机关甚至干扰、阻挠税务机关查处案件、追缴税款的行为,要严格按照《征管法》的有关规定进行追究和处罚。
            (2)加强与公安机关的配合,强化移送工作。严格执行刑法、税收征管法等法律法规,凡达到移送标准的,坚决移送。同时,与公安机关积极探索税警协作方法,发挥部门配合优势,特别是当税务机关在进行税收保全和强制执行、调查取证时,出现妨碍稽查人员依法执行公务等情况,公安机关能迅速出动,及时制止不法行为,形成税警联手的强大合力,增强打击力度。
            (3)加强与法院的配合,提高执行效力。一是提请法院强制执行入库。对给予行政处罚,在复议和诉讼期满未申请复议和提起诉讼也未缴纳税款的,提请法院强制执行。二是建立破产信息沟通机制。将欠税情况定期向法院通报,当欠税企业财产被法院查封或依法破产处理时,法院能及时通报税务机关,根据税收优先权参与破产财产的分配,确保国家税款不流失。对欠缴罚款的,申请人民法院依法强制执行,如涉及破产企业则向法院申请税收债权。三是依法行使代位权和撤销权。对于欠税企业怠于行使到期债权的情况,可依法提起诉讼,向法院请求以税务机关的名义行使该债权。对于欠税企业放弃到期债权或无偿转让财产的情况,可依法提起诉讼请求法院撤销该行为。
            (四)完善合作机制,协调征管运作
            征管和稽查是根据专业化管理的要求,结合税收征管活动的特点而进行的税收征管职能、职责、职权的分工,它们共同组成完整的税收征管体系,两个机构只有有效合作,才能保证整个税收征管体系的正常运转。因此,不能“本位主义”,只注重自身利益,必须本着共同的工作目标、共同的工作理念,树立全局和“一盘棋”的思路去研究和解决问题,才能提高税务工作的质效性。
            1.完善合作制衡机制。应进一步理顺工作联系机制,建立更合理的、更灵活的、更完善的,既分离又统一,既相互制衡又相互促进的工作制度,如欠税管理制度、罚款暂缓或延期管理制度等,这将是改善执行难“瓶颈性”问题的有效途径,更是深化税收征管改革的关键。
            2.建立查后管理制度。查后通知被查企业进行账务调整,将处理(罚)决定书和《拒不配合检查纳税人采取(解除)风险管控措施流转单》交给税源管理单位加强监督管理,以防止企业明补暗抵和屡查屡犯。

编辑:张彤    审核:郭成    发布:温泉    2017-08-16 14:33:42    

【文章来源】税务裴谞新世界
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