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权力清单实务与前沿

汉中市机构编制委员会办公室 樊东星        点击次数:22918

          权力清单,顾名思义,把权力以清单形式列出来。清单我们比较熟悉,例如去年11月下旬汉中市政府已发文公布市编办(市审改办)牵头清理和汇总出来的“行政审批权力清单”(市级部门行政审批事项目录)322项。不好把握的是权力,特别是权力范围界定,据此文章将着重围绕权力清单实务操作、现实意义、再制度化等四个方面略陈浅见。
          权力清单之实务操作
          按照孟德斯鸠的三权分立学说,将国家权力大体划分为立法权、行政权、司法权;在我们国家,人大行使立法权、政府行使行政权(执法权)、法检两院行使司法权。中央的指导意见是推行地方各级政府工作部门权力清单制度,既然说的是“政府权力清单”、那么也就是“行政权力清单”了。因此,我们现在讲的“权力清单”,实际上就是“行政权力清单”,意味着不包括人大立法权和法检两院司法权;中央没有明确要求的情况下,党群机关权力也可暂不纳入。
          把权力清单之权力,严格限定为行政权力,仍感到老虎吃天、无从下口,毕竟行政权力十分庞杂。要想一条一条地梳理出来绝非易事,既然一口吃不下,就采用分类的办法、各个击破。关于行政权力分类,学术界尚无定论,参照中央指导意见,我们不妨把行政权力划分为九大类:行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决,这九大类行政权力几乎涵盖行政权力的绝大部分;谨慎起见,建议增加“其他类别”。看起来有很多、工作量很大,但分解到各个工作部门就相对容易了,因为政府每个部门只涉及到其中一类或几类。
    九大类行政权力中,行政许可事项不必重复清理,仍以汉中市为例,行政审批322项=行政许可250项+非行政许可审批72项,只要全部取消72项“非行政许可审批”,那么剩下的就是“行政许可权力清单”了,光清理剩下的八大类和其他类行政权力就行了。要求政府工作部门填报权力清单和责任清单的表格设计中,应当列出行政权力的法律依据;同时清理责任清单,做到“有权必有责、用权受监督”。
          具体操作流程仿照去年行政审批制度改革步骤:第一步制定实施方案和设计填报表格,第二步要求市政府工作部门按照行政权力九大类及其相应责任和参考部门“三定”规定限期填报权力清单和责任清单及其法律依据,第三步市编办整理汇总,第四步市政府法制办进行合法性审查,第五步经市政府常务会议研究通过并在汉中日报或市政府门户网站予以公布。至此,推行市政府工作部门权力清单制度工作取得阶段性成果,下一步再督促市政府各工作部门编制权力运行流程图;自此“行政审批权力清单”将并人“权力清单”,把权力清单和责任清单纳入常态化、动态化管理即可。
    权力清单之汉中特色
          今年9月14日下午,由汉中市编办起草的《关于推行市县政府工作部门权力清单制度的实施意见》,经市委全面深化改革领导小组第九次会议通过,并且以市编委文件明确推行市政府工作部门权力清单制度的工作步骤、时间节点、责任主体。这份严谨规范的推行权力清单制度实施意见及其配套文件完全符合中省精神,而且具有诸多创新之处。
          一是横向上权力清单与责任清单同时梳理审核,纵向上市县镇三级同步推进,进度上部门梳理行政职权目录与提出清理调整、归并整合意见一并报送。二是实施范围不仅包括市县政府工作部门,还包括依法承担行政职能的党群机关、事业单位、中省驻汉单位、其他组织等。三是明确由市编办重新拟定的部门“三定”规定,作为梳理行政职权的根据。四是各部门上报的行政权责目录,须经部门集体研究讨论、主要领导签字盖章。五是市编办牵头,抽调市政府法制办、市行政服务中心等工作人员,组成市政府工作部门权力清单审核工作组,注重合法性审查和一线工作人员意见等。
    今年以来,各地普遍受到生产过剩、企业停产或破产、债务挤压、产出数据名不副实、对通货紧缩的到来适应不良等问题困扰,一度减缓改革步伐。汉中市坚定推进简政放权系列改革,激发经济内生动力和内在活力,今年上半年仍然取得“生产总值450.62亿元、增速9%”的较好成绩。随着市县政府工作部门权力清单制度的推行,将进一步理顺政府与市场、社会的关系,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥社团在社会事务中的管理作用、提升政府的治理能力和办事效率,推动汉中市经济社会长期繁荣。
          权力清单之现实意义
          推行市县政府工作部门权力清单制度的工作量非常大,尤其是牵头这项工作的机构编制部门。中央之所以下这么大功夫推动这项工作,应当是基于政治清明、对冲经济下行、创新社会治理模式综合考量,顺应“三个转变”潮流。
          从权力无边到有界的转变。十八大报告要求做到“干部清正、政府清廉、政治清明”,特别是“政治清明”是一个很高的标准,必须把权力关进笼子里。权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败;过于集中、不透明、不受制约和监督的权力,势必导致“任性”滥用。权力清单就是保留行政权力要有法律依据、在阳光下运行、主动接受监督,即法无授权不可为、权力以法律授权为界。 “非行政许可审批”之所以全部取消,就是因为其缺乏法律依据、实为政府部门“权力自授”、违反建设法治政府之“职权法定”核心原则。
          从管制严格到放松的转变。经济下行是表象,经济转型不到位是根本原因,高耗能和高污染、低生产效率和低劳力成本的“中国制造”已走到尽头,高科技、原创意的“中国创造”尚未形成优势。创新喊了这么多年,可是我们的日常生活用品,诸如电脑、手机、电视、空调、冰箱……哪一样是国人发明的?行政审批制度体现的还是计划经济和政府强管制思维,已成为大众创业、万众创新、经济转型的最大障碍;“有审批、无创新”,进一步简政放权势在必行。
          权力清单强调“清权、减权、制权、晒权”四个环节,大方向都是要放松管制、激发创业和创新活力。创业和创新不但能有效对冲经济下行,还能解决各类社会问题。凡是有抱怨、问题、麻烦的地方,都蕴含着商机、都是创业者施展才华的空间。例如滴滴出行(打车)软件,既方便出行者、又增加滴滴专车和出租车司机收入。再如国内已有相亲网站把一个人在网上积累的各种消费行为、信用积分作为找对象的可靠记录,高消费、高信用的客户在相亲时候更受欢迎。在“互联网+”时代,大数据将成为创意制造和传统制造的最大区别,消费数据将决定工厂何时生产、需要生产多少,“企业零库存、产能零过剩”将不再是梦。也许今后投资商看重的不仅是土地和税收优惠政策,还要看当地政府的跨境交易平台、云计算能力、是否提供数据和金融支撑等。
          从社会管理到治理的转变。管理是政府单向管理社会,治理是政府和社会双向良性互动、共同参与治理。权力清单和简政放权,就是让政府向市场、向社会放权;以前走不出“一管就死、一放就乱”的怪圈,原因之一就是对社会组织放权不够、整个社会缺乏自治能力。变“政府一社会”结构为“政府一社团一社会”结构,是增强社会活力和实现国家治理体系、治理能力现代化的必由之路。例如物业勾结沙霸卖高价沙、指定装潢施工队等问题,与“业主委员会”这一社团法人的法律地位不明、治理结构不健全密切相关。
          权力清单之再制度化
          权力清单的再制度化,是指向社会公布的权力清单在实际运行过程中被相关参与者重新加以解释而稳定化的过程。这是一种定义化的表述,简单的说,就是权力清单公布之后的实际运行机制。例如个别政务大厅,窗口人员由制度上的“办事员”,在实际运行过程中变成申报材料的“收发员”,背离了制度设计者的初衷。再如招商引资,政策上的“开门招商”,在实际运行过程中跟着“关门宰客”,挫伤了投资商的积极性。也就是说,任何一项改革都有可能在实际运行中误人歧途,这就是我们研究权力清单再制度化的原因。
          需要注意的是,在已经公布权力清单的省市,很少引起社会公众的关注,普通老百姓感觉不到权力清单给他们带来的实际益处。另外,国企特别是央企也应当公布权力清单,大型国企实际拥有的行政垄断权力已显尾大不掉。德国政府宣布,将在2018年前实现全民普及50Mbps宽带,网速将是当前全球平均宽带速度的10倍;反观国内,平均网速据悉仅3.71Mbps,不知网上冲浪为何物。李克强总理今年已多次督促提网速、降网费,三大运营商至今动作不大。与之类似的还有“三桶油”,滥用行政垄断权力和市场支配地位维持高油价。既然央企有行政级别,就应当公布行政权力。
          权力清单再制度化表明,权力清单的所处运行环境对其造成的影响不可忽视。我们既要重视推行市县政府工作部门权力清单制度的前期调研,还要注重权力清单制度推行之后的长期跟踪观察。准确把握制度设计者的初衷、深刻理解制度推行后的巨大意义,确保权力清单再制度化不会偏离改革大方向,着力搞好“制度产品”的售后服务和更新维护,让普通老百姓真切感受到权力清单带来的“获得感”,是一道伴随实践的前沿课题,值得我们继续大胆探索和开拓。

编辑:曲川    审核:曲川    发布:张茹    2016-10-25 15:27:45    

【文章来源】转摘《公共管理研究》2015004期
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◇ 权力清单实务与前沿 汉中市机构编制委员会办公室 樊东星 [2016-10-25 15:27:45]

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