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建议立法明确稽查局权限

郑汀 徐战成 浙江省国税局        点击次数:3260

            对现行规范性文件的相关规定加以整合、提炼,在更高层次的法源上,比如税收征管法,对稽查局的权限和边界加以明确:应为稽查局专属权限管理的案件,其他部门若发现必须移交稽查;税务局和稽查局均可行使权限管理的案件,各自发现各自处理;应由税务局行使权限管理的案件,稽查局不得越权。
            稽查局的权限范围在法条和实务上都存在较大争议。税收征管法实施细则第九条规定,稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。那么稽查局有权查处其他税收违法行为吗?2015年,合肥一家橡塑公司与某县地税局稽查局行政处罚争议一案,使得该问题受到了财税界更多人士的关注。
            该案集中体现了稽查局的权限争议。其案情并不复杂,却经过了一审、二审和再审三个程序,值得认真审视。
            这家公司的违法事实主要是:少申报缴纳城镇土地使用税;未按规定申报缴纳已代扣的个人所得税;未按规定代扣代缴个人所得税。
            一审法院认为,某县地税稽查局作为查处偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的税务机构,开展税收专项检查工作是其法定职责,其作出的《税务行政处罚决定书》,事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确,判决驳回原告橡塑公司的诉讼请求。
            而二审法院认为,某县地税稽查局对该公司作出的行政处罚,内容均为对单位少申报缴纳税款或者对个人所得税未履行代扣代缴的法定义务的行为进行处罚,从上述处罚的内容上看,不属于稽查局的法定职责。某县地税稽查局在本案中作出的行政处罚属于超越职权,判决撤销一审判决及某县地税稽查局的《税务行政处罚决定书》。
            再审法院(原二审法院另行组成合议庭)认为,依据税收征管法及其实施细则、《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》(国税函〔2003〕140号)和《税务稽查工作规程》(国税发〔2009〕157号)等相关规定,某县地税稽查局具有查处本案橡塑公司税务违法行为的法定职权,认定原二审判决适用法律错误,判决不当,应予纠正,判决撤销二审判决、维持一审判决。
            再审法院提到的国税函〔2003〕140号规定,稽查局的现行职责是指稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处;凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证,并对其税收违法行为进行税务行政处理(处罚)的执法活动,仍由各级稽查局负责。国税发〔2009〕157号规定,稽查局主要职责是依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理,以及围绕检查处理开展的其他相关工作。
            且不论少缴税款和未履行代扣代缴义务本身是否属于偷逃骗抗行为,笔者认为,再审法院关于稽查权限认识的自我纠正足以令人欣慰。我国虽然是成文法国家,判例不具有法律效力,但本案的最终结果,仍然意义重大。首先,给广大的稽查人员减轻了思想压力,在查处各类税收违法案件时没必要畏首畏尾;其次,给理论和实践中关于稽查权限的争议提供了权威性参考;最后,对以后相关法律的修改而言,也是一个有益的借鉴。
            众所周知,稽查局在税务系统中是个特殊的执法主体。根据现行规定,其特殊性有以下几个方面:
            第一,根据税收征管法实施细则的规定,省以下税务局的稽查局,具有税务执法的主体资格,享有相应的行政处罚的权力,并可以参与诉讼。
            第二,稽查局不具有完全的执法权限。根据《国家税务总局关于稽查局有关执法权限的批复》(国税函〔2003〕561号),税收征管法及其实施细则中规定应当经县以上税务局(分局)局长批准后实施的各项权力,各级税务局所属的稽查局局长无权批准。
            第三,虽然税收征管法实施细则规定国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责,避免职责交叉,但在贯彻这一规定方面,工作并不到位。国税发〔2009〕157号文件列举了稽查局的若干主要职责,但同时规定稽查局具体职责由国家税务总局依照税收征管法及其实施细则有关规定确定,然而迟迟未见确定的“具体职责”。
            基于立法上权限规定的不明,导致实务中存在较大分歧。通过前述分析,稽查局有权查处各类税收违法案件,应该可以获得较大共识。不过,学理解释终究不能代替有权解释。因此,笔者建议对现行规范性文件的相关规定加以整合、提炼,在更高层次的法源(比如税收征管法及其实施细则)上,对稽查局的权限和边界加以明确:对于应由稽查局专属的权限,其他部门若发现必须移交稽查,如偷逃骗抗案件的查处;对于税务局和稽查局均可行使的权限,各自发现各自处理,如偷逃骗抗之外的税收违法案件;对于应由税务局行使的权限,稽查局不得越权,如代位权、撤销权。

编辑:张彤    审核:吕春生    发布:温泉    2016-07-11 08:31:47    

【文章来源】中国税务报
【图片来源】
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