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税收风险管理导向下税收征管与纳税服务体系建设

李晓曼 冯 雷 辽宁省大连市长岛市国税局    第一教学部    点击次数:12389

            税收征管与纳税服务是税收工作的两大核心业务,如同“车之两轮、鸟之双翼”共同运行,推动税收工作不断创新发展。但在具体实践中,两者并不完全如预期设想,相互协调、相互促进,甚至有时会出现相互掣肘、相互制约的现象,增加了征纳成本,影响了各自效能的发挥。
            本文对税收征管与纳税服务之间的关系进行了深入分析,探究建立税收风险管理导向下的税收征管与纳税服务体系,开展专业化的税收征管与纳税服务,对有效解决税收征管与纳税服务存在的突出问题,正确处理税收征管与纳税服务之间的关系,优化管理资源配置,充分发挥税收征管与纳税服务最大效能,降低征纳成本,提高纳税人税法遵从度具有重要意义。
    一、税收征管和纳税服务的辩证关系
            税收征管是指税务机关依据税法、征管法等有关法律、法规的规定,对税款征收过程进行的组织、管理、检查等一系列税收征收管理工作的总称。税收征管是整个税收管理活动的中心环节,是实现税收管理目标,将潜在的税源变为现实税收收入的实现手段,也是贯彻国家产业政策,指导、监督纳税人正确履行纳税义务,发挥税收作用的重要措施。纳税服务是指税务机关依据税收法律、行政法规的有关规定,在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中,向纳税人提供的有关服务事项和服务措施的总称。税收征管和纳税服务是税收工作的两个重要方面,是矛盾的统一体,两者之间辩证统一,互为依存并相互促进,共同存在于税务行政行为之中,缺一不可,共同促进税收事业的发展。
            首先,税收征管和纳税服务同为税务机关的法定职责。在现代法治社会框架下,行政机关的权利与义务来自法律。现行征管法中,对税收征管和纳税服务做出了明确规定,要求税务机关依法负责税收征收管理,广泛宣传税收法律、行政法规,普及纳税知识,无偿地为纳税人提供纳税咨询服务,有效维护纳税人权益。征管法在授予税务机关行使税收征收管理权的同时,也将纳税服务作为税务机关的重要义务提出了明确的要求。因此,纳税服务与税收征管都是税务机关的法定职责。
            其次,税收征管和纳税服务同为税收工作的核心业务。税务部门是国家重要的经济执法部门,税收工作的中心任务是依法征税、保障财政收入。税务部门的职责就是通过加强税收征管和优化纳税服务,不断提高纳税人的税法遵从度。加强税收征管,是通过执法手段,打击涉税违法行为,营造公平、公正的纳税环境,促进纳税人严格遵守税收法律,切实履行合法经营、照章纳税的义务;优化纳税服务,则是通过提供优质、高效的服务措施和对纳税人权益的保护,引导和促进纳税人对税收工作的理解和认同,从而更加自觉自愿地遵从税法、依法诚信纳税。加强税收征管与优化纳税服务对于税务机关全面履行职责,完成税收工作的中心任务意义深远。
            再次,税收征管和纳税服务相辅相成,相互作用,高度统一。税收征管模式决定着纳税服务的发展方向,纳税服务则对税收征管目标的实现有促进作用。随着征管模式的发展变化,纳税服务的地位和作用也在不断发展变化。由从属的被忽视的地位,逐渐发展成为税收征管的基础。在当前“以税收风险管理为导向,规范执法、优化服务、促进遵从”的模式下,纳税服务的地位和作用得到了极大的提升,与税收征管并列为税务部门核心业务。纳税服务贯穿于税收征管的各个环节,从纳税人需求出发,为纳税人提供高质量的服务,降低纳税成本,提高纳税人满意度,从而引导纳税人自觉遵从税法,进而促进征管目标的实现。
    二、当前税收征管与纳税服务之间存在的问题分析
            (一)当前税收征管与纳税服务之间存在的突出问题
            第一,强化优化纳税服务的同时,税收征管效能相应弱化,增加了税收流失的风险。纳税服务规范的推广落实,办税流程大大简化,大量的审批环节被取消,在极大的方便纳税人的同时,税收征管效能也在被弱化。在具体工作中,由于税务登记、一般纳税人认定、发票管理等环节实地查验等管理手段的取消,给不法分子提供了可乘之机,个别纳税人利用税收征管的薄弱环节,从事虚开发票等涉税违法活动,税收流失的风险逐渐增加。一些前置管理环节被取消后,我们只能在风险问题出现后,被动的应对,对税收风险无法做到有效的防范。
            第二,税收管理资源未能充分实现优化配置。由于无法充分依照税法遵从度的高低对纳税人进行有效识别和分类应对管理,导致税收征管和纳税服务缺少明确的目标指向。税收管理相对人既是需要优化服务的对象,又会成为强化税收管理的执法对象。税收管理人员既承担着大量的纳税服务工作,又承担着大量的税收执法工作,无所适从,疲于应付,无法实现分级分类的专业化服务和管理,税收管理资源缺乏合理的组织,难以实现优化配置。
            第三,税收征管与纳税服务在一定程度相互制约。我们在研究不断丰富纳税服务内容、创新纳税服务方法手段时,常常因为考虑是否会弱化税收征管效能,增加税收风险,而使纳税服务的作用得不到最大限度发挥。在强化税收征管工作的时候,又常常受困于纳税服务的一些规范举措,担心会影响到对纳税人的服务质量。尤其在纳税人满意度调查成为检验纳税服务质量的风向标后,为了不影响纳税人满意度,强化税收征管更是投鼠忌器,影响到征管效能的充分有效发挥。
            (二)成因分析
            当前的税收征管与纳税服务之所以存在上述一些突出问题,其根本原因是科学完整的税收风险管理体系尚未有效的建立。虽然国家税务总局已将税收风险管理确定为今后深化税收征管改革的方向和目标,各地税务机关在推进税收风险管理方面做了大量的探索和实践,也取得了初步成效。但是,由于受制于在思想认识、体制机制、信息技术等一些瓶颈因素的制约,尚未形成科学完整的税收风险管理体系。税收风险管理工作的开展更多的是作为税收征管的一种方式和手段,侧重于对税收风险点的筛查和应对排查,没有深入开展税收遵从风险的分析识别、风险等级排序的分级分类管理,进而根据风险程度高低开展差别化递进式的有效应对处理,由此建立税收风险管理导向下的纳税服务和税收征管体系。
    三、建立和完善税收风险管理导向下的税收征管与纳税服务体系的思考
            税收风险管理导向下的税收征管与纳税服务体系建设就是将税收征管和纳税服务完全纳入税收风险管理的总体构架下,将二者作为税收风险管理导向下的两个重要的应对体系,把风险管理的理念和方法贯穿于税收征管和纳税服务的全过程,通过税收风险管理的流程和方法,最具效率的优化配置有限的管理资源,推动税收征管体系与纳税服务体系相互促进、平衡发展,发挥各自最大的效能,从而实现全面提高税法遵从度和纳税人满意度,降低税收流失率和征纳成本的管理目标。
            近年来,税务机关已经进行了大量的尝试,并取得成效。如组建税收风险分析监控部门、推行税源管理专业化、建立纳税信用体系等,充分体现了税收风险管理的理念。我们认为,风险管理导向下的税收征管和纳税服务体系建设,还需在以下几个方面不断加强和完善。
            (一)强化税收风险管理的理念和要求,建立健全组织机构,完善运行机制,为有效建立税收征管与纳税服务体系强化组织保障。
            1.根据税收风险管理的理念和流程化管理原则,在税收征管和纳税服务的机构设置上,要进行相应的职责调整。首先要建立专业化的税收风险分析监控部门,同时建立专业化的风险应对部门,整合相应部门职责集中成立纳税服务部门,逐步整合与建立包括服务大厅和后台综合服务的全职能纳税服务部门,除了开展普遍的纳税服务、风险提醒外,重点对无风险、纳税信用高的纳税户实施针对性的专业化的纳税服务,既随着税收风险等级的降低、纳税信用等级的提高,由一般性服务、优化服务到个性化服务及Vip服务,遵从激励服务措施逐步加大;;同时调整现有基层税源管理部门职责,重点实施对中等偏高风险纳税户的风险应对,通过纳税风险评估,进一步深入开展案头审核分析、约谈询问核实,排查控制税收流失风险;而现有的税务稽查部门重点是实施对高风险等级纳税户的风险应对,重点打击和震慑违法、违章的涉税风险行为,逐步建立和完善适应税收风险管理需要的专业化的纳税服务与税收征管的机构、岗位职责体系,完善相互之间的工作协调配合机制,开展专业化的税收风险分析识别,风险应对任务推送及分配管理,分类分级开展针对性的纳税服务和税收征管,优化管理资源配置,有效降低征纳成本,提高各自效能。
            2.发挥税收风险分析监控部门在税收风险管理中指挥中心的战略作用。按照税收风险管理规划方案,建立和完善相应的税收风险分析监控管理的制度体系,强化对各类税收风险的集中统一分析包括登记、认定、优惠减免、发票及申报纳税等税收遵从信用风险;科学有效开展税收风险分析识别、风险等级排序、风险应对任务推送,优化风控项目及数据模型;同时指导基层税务部门实施差别化、递进式的税收风险应对,对无风险户、纳税信用等级高的纳税户开展专业化的优化纳税服务,对低风险户开展风险提醒,对中等及较高风险户开展纳税评估,对高风险户开展税务稽查,由此建立税收风险管理导向下的专业化的纳税服务、税收征管体系。
            (二)加大互联网信息技术的支撑力度,推进立法保障机制建设,为有效建立税收风险管理导向下的税收征管与纳税服务体系提供高质量的信息数据资源。
             1.有效运用现代信息网络技术,不断拓宽涉税信息数据的获取渠道,提升涉税信息数据的运用价值。在加强税务系统内部涉税信息数据采集、分析和利用的同时,加强外部涉税信息数据资源的开发和有效利用,逐步建立政府主导的更大范围的涉税信息情报交换、共享的信息技术平台,加强第三方涉税信息的综合比对、分析监控管理,为有效建立税收风险管理导向下的税收征管与纳税服务体系提供高质量的信息数据资源。
             2.积极借鉴美国等OECD国家涉税信息法制化管理的成功经验,进一步推进《税收征管法》的修改进程,通过涉税信息报告的税收征管立法,进一步明晰和拓宽纳税人涉税信息报告的范围、内容及时限;确定政府及相关部门,特别是金融机构向税务机关报告涉税信息的法律责任、义务,并明确相应的违法责任,加大对未尽义务的惩戒力度,进而加大涉税信息报告的法制化保障力度,有效突破和解决征纳信息不对称带来的瓶颈制约,提高税务部门掌控涉税信息的透明度、共享度。
             3.要加强相关信息技术软件的开发,促进税收风险管理的顺利运行。如果没有信息技术软件的支撑及相关涉税信息数据的有效分析利用,税收风险管理导向下的税收征管和纳税服务体系的建设便成为空中楼阁,无法有效运行和实施。如对涉税大数据的税收风险分析识别、风险等级评价排序、税收风险应对的案头风险点的审核分析等都需要技术软件来支撑进而高效实现。因此,应加大重点风控项目的软件技术开发力度,丰富和完善纳税评估典型案例数据库、税务稽查查账软件以及网上办税服务等信息技术手段,进而不断推动建立和完善税收风险管理导向下的税收征管和纳税服务体系。
            (三)促进税收风险管理体系和纳税人信用等级评价体系相互对接,融入社会征信体系,推进税收治理的社会化。
            一是要建立和完善科学的税收风险管理体系。税收风险管理体系应包括风险分析监控机制的建立,构建分行业分事项税收风险指标体系,开展风险分析识别与风险程度评价,这是开展风险应对的基础。同时要建立有效的税收风险应对机制,确保应对控制排查的质量。最后还要建立完整的绩效考核评价及反馈机制,不断改进和完善风险管理全流程。其次,要建立和完善纳税人信用等级评价体系。纳税人信用等级评价体系与税收风险管理体系是一体两翼,二者的方法和原理是一致的。现有的税收风险管理体系适度优化升级就可以与纳税人信用等级评价体系相对接,既纳税遵从高风险对应的是较低的纳税信用等级D,纳税遵从无风险对应的是较高的纳税信用等级A。通过两个体系的有效运作,相互融合,可以促进服务、管理、执法的三者分类差别化管理,不断完善风险管理导向下的税收征管与纳税服务体系。
             二是要加强社会化管理,利用现代互联网信息技术手段定期将风险管理导向下的税收征管与纳税服务体系与社会征信系统对接,纳入全社会的信用管理体系,使自觉遵从税法、税收风险低、信用较高的纳税户在税收优惠、融资贷款、政府采购、商业交易等方面得到更好、更及时的政府扶持和支持,在社会范围内得到更广泛有效的税收遵从激励;而税收风险高、纳税信用较低的纳税户在相应方面受到全社会征信体系的惩戒,在纳税方面一次失信,处处受限,增加纳税失信的有形和无形成本,不断推动风险管理导向下的税收征管与纳税服务体系更加完善,充分发挥更大的效能,降低税收流失风险,不断提高纳税满意度和纳税遵从度。

编辑:张彤    审核:吕春生    发布:温泉    2016-05-17 08:27:43    

【文章来源】税务培训世界
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