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对防范税收执法风险的思考

晏发国 刘景坤        点击次数:8244

            十八届四中全会上中共中央作出了全面推进依法治国若干重大问题的决定。作为依法治国的重要组成部分,规范税收执法行为也是题中之义,势在必行。税务部门只有做到严格执法,才能更好地发挥组织收入、调节经济的职能。但从税收实践来看,近年来,随着社会经济的发展和依法治国的推进,由于种种不确定性因素而面临的各种潜风险愈来愈大。如何进一步提升依法行政能力,加强税收执法监督,有效防范化解税收执法风险,已成为我们全面迈向依法治税的新常态过程中重要的课题。笔者从税收执法风险的主要表现、成因分析及建议措施三个方面谈谈自己对有效防范税收风险的粗浅认识。
    一、当前税收执法风险的主要表现形式
            一是乱作为。不能严格按照征管程序、规定、要求办理税务登记、发售发票、征收税款、开展稽查、实施处罚、采取保全、强制执行等。比如:自由裁量权的滥用、为完成税收收入任务预征税款、多头执法、重复执法、随意执法、不规范评估等。
            二是不作为。置税法于不顾,减税、免税,对行政管理相对人不履行罚前告知等。例如:地方政府违反法律、行政法规规定,擅自作出的减税、免税决定,既不向上级税务机关报告且都悉数执行。还有超额不认定、不调查核实、超额开票不申报不核实等。
            三是慢作为。责任心不强,工作得过且过,出工不出力、出力不出活、出活不出彩,不能在法定或规定时限内完成管理、执法等相关责任事项。例如:超期办证、超期审批、超期认定等。
    四是徇私枉法。与少数纳税人形成利益共同体,不收税、少收税或选择性执法,有案不立、重案不移,吃拿卡要,权钱交易,违法违纪,贪污受贿等。
    二、产生税收执法执法风险的原因分析
            (一)责任意识不强。责任心不高,缺乏担当,部分税务执法人员主观上法治观念淡薄,在具体工作中不作为、慢作为、乱作为,甚至贪污腐败,徇私枉法。
            (二)执法能力不足。整体素质偏低,对税法及相关法律法规的理解存在偏差,造成执法质量不高或执法过错。甚至好心办“坏事”。
            (三)执法职责不清。税务机关内部机构间职能重叠,职责交叉,在具体管理事项上相互推诿扯皮,该管的不愿管,想管的管不了,执法职责不清导致有些职能严重缺位。
            (四)执法手段不够。信息化程度不高,一方面,对纳税人申报资料的真实性,缺乏有效的监控,信息不对称导致日常税收管理中的风险不能被及时发现。另一方面,税收管理活动又不能全面地利用现代技术手段,进行过程监控、结果控制和质量评价,缺乏顶层设计。
             (五)执法监督不力。近年来虽然税收征管改革不断推进,征管模式不断变化,但执法监督意识、监督机制往往又滞后于税收管理,以致屡屡出现疏于管理,淡化责任现象。执法监督也多流于形式,既便发现问题,处理问责也都是轻描淡写。
            (六)相关制度不良。一是税制本身存在的不连续性。如登记办理、非正常户认定、注销清算、企业所得税归属的划分和总分支机构纳税地点的确定等都存在前后规定矛盾的问题。二是政策制定不够严谨。有的把本该纳税人承担的义务和责任转嫁到税务机关,有些甚至与客观实际脱节,缺乏可操作性。三是政策复杂多变。有些规定既不确定,容易产生歧义,又难以全面把握,导致自由裁量权滥用。
            (七)执法环境不优。在今天这样一个社会大环境下,税收执法始终处在各种矛盾的焦点上,行政过度干预、司法不予支持、部门缺乏配合等一系列问题严重制约着公正、公平执法。
    三、防范和化解税收执法风险的措施
            (一)税收职能法制化。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。坚持法定职责必须为、法无授权不可为,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职等行为。
            (二)政策制度明确化。建立以税收基本法为主导、税收实体法与税收程序法并重的税法体系,解决税收实体法法律法规位阶低的问题。尽可能使税法符合管理实际,具有可操作性,创造有利于税收工作开展的法制环境。同时,要定期清理现行税收法律法规、规章与规范性文件,对不适应改革发展需要的要及时修改或废止,并向社会公告。
            (三)税收执法规范化。做到无论履行哪一项职能,从程序到行为,从内容到形式,从决策到执法都符合法律规定。一是规范税收执法岗责,让执法人员“该干什么”明明白白。二是规范税收执法程序,让执法人员明白“该怎么干”。三是健全税收执法考核制约机制,让每一宗税收执法行为都有机制上的评价,明确究竟“干得怎么样”。四是规范执法自由裁量权,制定严格的行政裁量标准,使执法人员在行使自由裁量权时,有章可循,有据可依,尽可能压缩弹性空间,做到客观公正执法。
            (四)信息管税科学化。依托税收征收管理信息系统对税务部门管理、执法、服务过程、结果进行控制、反映;对纳税人履行纳税义务和生产经营情况信息通过申报提交采集、政府部门间涉税信息交换以及社会层面信息采集,进行统计、开展分析、组织研判。用“全程留痕”筑起信息管税防火墙,提高税收执法质量,降低税收执法风险。
            (五)执法监督常态化。一方面,要建立对税收执法的内控监督机制,通过事前监督,如完善规范性文件审查备案机制(保证合法、确定、适用);事中监督,如推进税收重大案件审理;事后监督,如开展税收执法督察和案卷评查等措施,及时发现和处理执法活动中出现的问题,增强税务机关的自我纠错能力。另一方面,要引入税收执法活动的外部监督,引导社会各界,特别是纳税人参与对税收执法的监督,把税收执法置于“阳光”之下,自我加压,增强执法监督合力和实效。
            (六)权力运行公开化。只有公开透明,才会公正公平。坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。依据行政审批和执法权力清单,向社会全面公开职能权限、法律依据、实施主体、管理流程、监督方式等事项。
            (七)法治队伍知识化。加强对税收法律法规和业务知识的学习培训,不断提高执法水平,增强依法行政、依法办事的能力,规避人为因素造成的税收执法风险。同时,要牢固树立有权力就有责任,有权力就有义务的观念,加强法制教育和职业道德教育,进一步增强税务干部的工作责任心,提高职业道德素养,强化依法行政意识。

编辑:张彤    审核:吕春生    发布:温泉    2015-07-20 08:43:38    

【文章来源】税务培训世界
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