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以风险防控为主线推进税源专业化管理的实践与思考

季建国 山东省巨野县国家税务局        点击次数:7206

            在深化税收征管改革的大背景下,为进一步提升税源管理质效,基层国税机关应积极探索实施税源专业化管理,按照税收科学化、专业化、信息化的总要求,建立起以风险防控为主线,以集约控制、团队协作、递进应对、分权运行为主要内容的税源专业化管理新格局。本文拟就巨野县国税局实践经验进行总结与探讨。
    一、集约化控制,搭建专业化管理架构
            以集约化管理控制为重点,实施专业化管理分工,因事设岗,分岗管事,打破原来机构间、部门间的管理和分工关系,实现由“管户”到“管事”的转变。
            (一)整合工作事项。将税源管理各项工作内容和职责按性质整合为两大类工作事项,具体分为管理服务类、风险管理类。每类工作事项均确定具体内容、工作标准和完成时限。
            (二)明确管理主体。对应不同类别的工作事项,明确不同的管理主体进行集约式管理。管理服务类事项进一步细分为纳税服务和日常管理,整合系统内纳税服务资源,将服务职能集中到纳税服务科,实行一站式、专业化服务。日常管理事项由分局负责,实行派工制,税源管理人员由固定管户转向分类管事。对风险管理类事项,组建风险识别、等级评定和风险应对的专业化团队,集中应对和化解风险。
            (三)实施分类管理。对税源进行科学分类,分为大企业、中小企业、个体工商户和集贸税收三大类,分别实施以下管理:对大企业由税源管理科实施集中管理,为企业提供个性化服务。对中小企业由管理分局按行业管理,完善分行业税源监控管理方法,建立税收风险指标体系和指标参照值,建立科学合理的分行业、分产品税源监控管理模板,依托模板实施分行业分产品的分类管理和纳税评估。个体税收实行社会综合治税,以强化税收公开为切入点,全面推进政策、依据、程序和结果四公开,以公开促监督、促管理,逐步将集贸市场和专业市场的征收职责交由代征单位负责,确保个体税收稳步增长。
    二、团队化协作,规范专业化管理流程
            (一)前移基础管理事项,切实强化管理职能。推进一体化办理,强化办税服务厅实体化职能。将依申请涉税事项受理、核查、审批前置到办税服务厅办理,梳理优化面向纳税人的办税服务流程,规范办税服务厅窗口职责,明确服务承诺时限。对税务登记、发票管理、申报征收、证明管理等即办事项,纳税人提供资料齐全完整,窗口接收人员即可当场办结,另外,为方便纳税人,在农村分局设立办税服务厅延伸窗口,将服务项目、服务区域、服务对象以清单的形式对外公开,均可为全县纳税人办理税务登记、普通发票领购等相关事宜,所有即办事项办理情况由办税服务厅定期在内网网页公开;限时办结事项实行办税服务厅集中受理,需调查核实工作事项“一揽子”落实,统筹组合,派工实施,确保同一纳税人同一事项不再重复进户,对增值税一般纳税人资格认定审批、增值税专用发票最高开票限额审批等简单易办事项核实后由办税服务厅直接审批,对出口货物劳务退(免)税审批、促进残疾人就业企业增值税退税资格审批等复杂疑难事项提交重大事项审理委员会集体审批,统一出件,事项办结后即刻告知管理分局,加强后续监管,及时发现和解除执法风险。既方便了纳税人,避免纳税人多头跑、多头找,又腾出了更多力量从事税源管理。
            (二)上收重大复杂管理事项,规范团队运作。将管理权限在不同岗位之间进行合理配置,彻底改变原来管理事项由一个部门和岗位负责到底的状况,征管、评估、监察等不同部门分别牵头,以团队化运作的工作组织形式,由管理团队按业务流程集体负责。成立“风险防控中心”,县局主要领导任主任,成员由各业务科室负责人担任,统筹开展风险分析识别、等级排序、任务推送、应对处理和跟踪评价工作。组建“纳税评估人才库”,对全县风险纳税人进行集中评估,本分局人员不得参与管辖企业的纳税评估,对随机抽取的人才库成员和临时评估实施团队组长实行按次委派制。成立“重大事项审理委员会”,负责对核实审批、纳税评估、政策执行中重大、复杂、疑难及风险较高的业务问题进行集体审定。团队化的管理模式,便于发挥集体智慧,减少自由裁量权,最大程度上规避执法风险。
            (三)规范基础业务流程,密切岗位衔接。建立以“申报受理、申报审核、情报管理、风险分析、风险识别、风险评定、风险发布、风险应对、验证执行、过程监控和绩效评价”为主要环节和运行顺序的税源专业化管理流程,改变过去靠税源管理人员发起,按文书签字流转的局面,依托信息系统,形成以应对风险为主线的工作流,一个环节完成任务后,自动向下一个环节推送,最终构成闭环式的管理流程,避免各环节之间的脱节。同时建立横向互动机制,强化部门之间协调配合,开展专业化分工与协作,形成管理合力。
    三、递进式应对,建立风险防控体系
            将风险管理理念和手段贯穿于税源专业化管理全过程,建立“以税收风险管理为导向,以任务统筹发起为核心,以分析平台推送为载体,以递进式应对为手段”的风险管理运作模式,重点抓好风险识别、等级评定、风险应对、评价监督四个关键环节。
            (一)统筹风险识别。县局实行一体化分析,风险防控中心及其下设的办公室,统一风险信息情报的筛选、整合、应用和下发。防控中心成员科室、各管理单位都是税收风险识别的主体,根据本科室、本部门的职能,积极开展税收风险识别工作。税源管理单位定期召开风险分析讲评会,集体排查风险点,及时研究解决,对确实无法解决或重大疑难风险点,提报县局风险防控中心。税收风险分析主要有政策分析、税收分析、案例分析和经验分析等。风险识别的专门方法主要包括完系统性分析、逻辑性分析、波动性分析、配比性分析、类比性分析、基准性分析等。从不同角度,运用多种方法,寻找税收风险领域,并提取和确定风险领域的风险特征,建立统一的风险特征库,风险特征由各种风险指标及其阀值组成。运用“网上公开栏”,按行业定期在内网发布纳税人的涉税信息,包括销售额、增值税税负率、所得税贡献率、耗电量等指标,为管理和评估单位分析提供参考和依据。
            (二)集体等级评定。风险等级评定由风险防控办公室初步拟定评定意见,提请风险防控中心组织开展,一般按月实施,特殊情况下可以根据实际情况适当调整。对掌握的纳税人信息进行风险扫描、排序、赋分、积分、定级。税收风险等级的高低以税收风险积分反映,以税收风险发生概率和风险发生造成税款流失的严重程度为主要评价因素,综合考虑信用等级、行业风险、历史评价、信息质量等因素,特别将对企业按照财务管理四个等级评定标准的评判定级作为重要因素,通过建立风险等级评定模型,计算风险积分。按风险积分高低,将税收风险分为五个等级,一级最低,五级最高。
            (三)递进式风险应对。税收风险应对由管理分局、评估团队、稽查局分别实施,推行五级递进式风险应对模式。评估、稽查、管理实行“三位一体”,密切衔接、互为补充、发挥合理。针对不同风险等级企业,实行不同的风险应对策略:对一级风险采取遵从激励,在一定期限内,原则上不作为税收评估和检查的对象。对二级风险进行风险提醒,由管理分局通过短信平台、税企交互、书面信函等途径,对纳税人存在的风险点和风险情形进行提示、提醒加以防范。三级风险开展交叉式纳税评估,从纳税评估人才库分局评估人员中随机组建临时评估小组在县局集中办公。四级风险进行专业化纳税评估,由县局评估科主导,根据工作需要,可以按照任务类别、特定事项等从人才库选取专业评估人员共同组建团队负责实施。三四级风险应对实施的纳税评估结果均作为稽查选案依据。五级风险实施稽查,由稽查局实施税务稽查,稽查结果向风险防控中心反馈。
            (四)跟踪评价监督。对风险管理各环节工作全程监督,强化后续管理。要求在送达评估和稽查报告时,向被评估及稽查企业提醒告知涉税风险,帮助其完善制度。同时对管理分局提出税收风险防控建议,指出其内部管理漏洞,促其改进。县局征管科和监察室按照程序对评估及稽查结果进行复查复审,对分局落实防控风险建议情况进行督导,落实责任。风险防控中心定期对存在的风险点分类分行业梳理,按照“发现一个问题解决一类问题、检查一个企业规范一个行业”的要求,根据风险等级和对税收的影响,通过风险提醒、重点监控和评估应对等方式有效解决问题,持续改进,形成管理质效螺旋上升的税源管理机制。
    四、分权式运行,完善监督制约机制
            坚持“权力上收与权力分解”相结合的原则,通过建立工作机制,明晰岗位职责,使各岗位之间相互制衡,强化对管理过程的监督制约。
            (一)实行执法事项“派工制”。为解决税源管理人员权力集中、易发生为税不廉的问题,对执法事项,根据工作需要,随机派工,安排不同人员进行处理,打破过去“管户制”中管理员和企业的对应关系,降低执法风险。
            (二)实行“派驻监察员”制。监察室通过牵头召开“重大事项审理委员会”,全程参与专业化管理重点事项的监督。各基层分局配备专职监察员,独立开展工作,由县局统一管理,督促和约束基层分局依法行使职权,实时监控征管风险,落实责任追究和行政问责制度,防范执法和廉政风险。
            (三)实行选案与评估分离。风险防控中心负责筛选评估对象,根据风险等级不同,交评估团队实施评估,减少评估的随意性,提高评估的质量和效率。
            (四)实行审理与执行分离。对涉及纳税人的一些具体行政行为,如暂停供应专用发票、暂停退免税等重大事项,经审理委员会审理后交由管理部门执行,避免执法的随意性。
    五、进一步深化税源专业化管理的思考
            以涉税风险防控为导向的税源专业化管理是税收征管改革的核心。从实践看,此举有效防范了征纳双方的税收执法风险和企业涉税风险,提高了税收管理质量和纳税人税法遵从度,但在实际操作中由于各种主客观条件的限制,存在专业人才少、运转不规范等困难和问题。按照目前县级局的机构编制和人员配备,一方面,多达三分之一以上的人员集中在县局机关,岗位分工较细。另一方面基层分局人员少,一人多岗的现象十分普遍,征管力量薄弱,并且业务骨干多集中在机关,不直接从事征管业务。在不改变现有机构和人员配备格局的前提下,如何盘活、用好现有人力资源,保证税源专业化管理对专业人员的需求,是摆在县级局面前的一项课题。作为县级局应找准自身定位,以机关实体化为核心,抓住管理人才、管理过程、管理结果等关键环节,不断分析、解决制约税源专业化管理向纵深发展的突出问题,使管理机制得到进一步深化和完善。
            一是机关实体化,建立高效实用的管理团队。人才是制胜的关键,实施税源专业化管理需要一支懂业务、会管理的专业干部队伍。县级局应充分挖掘现有人员潜力,让机关科室管理人才既有“主业”,又有“副业”,在干好本职工作的同时,通过专业化管理所建立起来的业务流程和分工,直接面对纳税人从事分析、评估,发挥各自优势,调动起工作积极性。具体可以包括信息管理团队、风险分析识别团队、纳税评估团队、征管质量监控管理团队等。
            二是讲评制度化,使管理过程规范可控。为了促进管理过程规范、可控,可以运用税收风险讲评这一形式,实现对过程的有效把握和监控,达到发现问题、交流探讨、规范提高的目的。讲评可以分层面进行,包括分局层面和县局层面的讲评。通过多层面的讲评,做到使管理人员全员全方位参与,相互取长补短,汲取经验,提高技能,取得事半功倍的管理效果。
            三是公开信息化,使管理效果清晰透明。为使管理效果和经验客观地展现,可以运用公开的方式,借助信息化手段,将体现管理成效的企业增值税税负率指标、所得税贡献率指标、重点工作完成情况、税收政策落实情况、税收风险点解除情况、县局抽查核实情况等在系统内部网站公开栏进行公示。系统内每名人员登录网站就可以进行查看,各单位管理情况一目了然,达到结果验证、信息查询、监督督导、促进学习交流的目的。

     

编辑:张彤    审核:吕春生    发布:温泉    2015-03-26 08:41:28    

【文章来源】税务培训视界
【图片来源】
【关  键  字】风险防控 税源管理

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