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从低风险着手 提高税务风险管理效率 ——税收征管基础工作在税收风险管理中的应用

王向阳 上海市徐汇区税务局 总经济师        点击次数:12381

            任何事物都是从量变到质变,税收风险也是由低风险积累发展到高风险。税收风险管理的核心是对内发现税收政策执行和程序上的风险,对外发现纳税人生产经营要素和会计核算上的风险。税收风险管理的重中之重是分析发现征管及税收流失的风险点,这是开展税务风险管理的基础环节,为实施风险应对提供方向。如何寻找风险点呢?首先,寻找风险点需要挖掘海量数据蕴藏价值。现有的信息来源可以分为内部信息和外部信息。内部信息主要是从税收信息系统中提取的,如登记类、申报类、发票类、认定类信息,也包含税务人员在管理中掌握的调查信息、执法信息、管理经验,还包括上级发布的宏观税负、行业税负和异常指标分析等;外部信息主要包括纳税人生产经营信息及第三方信息,包括从银行、海关、地税、工商、质检等部门取得的数据。其次,及时、准确的应用数据。如何应用众多的数据信息是放在我们面前的难题,万事开头难。在建立风险指标库前要发现税务流失风险点这个关键环节,信息系统对每一个风险特征指标确定风险分值,将筛选出的具体风险信息,以纳税人为单位按户归集,逐户累计风险分值,并据此进行风险等级排序。第三,在风险管理信息平台上,设置了系统自动排序、人机结合排序和人工经验排序三种排序工具,建立了风险等级的估算机制,等级越高则风险越大。第四,要将潜在税源转化为现实税收,仅找到风险点是不够的,必须采取有效的风险应对措施。因此,要根据不同风险等级,采取不同的服务管理措施,健全完善差别化的风险应对机制。根据纳税人的风险级别高低,采取频率和深度不同的服务和执法措施,对低风险的企业,采取纳税辅导、风险提醒、纳税人自我修正等应对;第五,对低风险的企业进行打分排序,对低风险中分值高的企业,结合企业申报及第三方信息,针对税种、行业税负模型、计税依据等信息,进行二次扫描实证,重新确定风险等级。对其中风险等级上升的企业,采取税收核定、评估约谈、税务审计、稽查等风险处理方式。
    一、当前税收征管基础工作中存在的问题及风险点的认知
    (一)当前税收征管基础工作中存在的问题
            税收征管基础工作涵盖了基本流程、基本职能、基础税源、基本制度、基础管理、基础资料等诸多环节,是税源管理的根本和支撑。随着税收管理理念、管理模式、管理手段的创新,征管基础工作存在的问题也难以适应所面临的形势和要求。
            1.业务流程有待进一步优化。当前的业务管理流程已经很难适应经济和税制的发展。在新的征管格局下,如何加强各部门间的协调配合以及实现信息共享的问题还处在探索阶段,部门间信息传递不畅,税源管理责任不明,职责交叉,管理效能还没有充分发挥,造成事前管理不够及时有效,过多依靠稽查力量实施事后监督。
            2.税源基础工作不够扎实。对税源信息的掌握多停留在纳税人提供的静态资料上,而对企业、行业的发展前景、发展规模的预计等有价值的动态资料掌握较少,缺乏全程动态监控能力,难以对企业、行业的经营发展状况、辖区的经济发展趋势做出科学预测。
            3.征管力量的布局和分配不尽合理。税收管理员管辖范围广、人均管户多,管理时间、精力、能力上都难以保障,漏征漏管、疏于管理等问题时有发生。
            4.人员素质与现代税收管理的要求不相适应。人员知识结构单一,往往仅限于掌握本职岗位的业务操作,缺乏懂经济、懂税法、懂财会、懂计算机、懂外语的复合型人才,与税收信息化和企业电算化的全面应用、快速发展的形势不相适应。
    (二)认知税收征管基础工作中的风险点
            一般来说,要认知和重视税收征管基础工作,要从“登记管理、税种核定、发票管理、税控管理、申报管理”等日常征管基础工作环节入手,明确各项工作内容和流程,逐项、逐环节归纳基础风险点。
            1.税务登记管理
            (1)税务登记投资方来源变更:有工商变更信息,无税务变更信息;有股权转让收益,无相关税款申报。
            (2)法定代表人(负责人):证件信息不真实;法定代表人不属投资人;年龄超过70岁可能难以有能力实际经营。
            (3)纳税人银行信息:未登记银行帐号;电子申报户无缴款银行;存在未完全登记银行帐号的风险;税控系统、代开发票系统等企业的银行帐号信息,未在征管系统报备;非贸出证环节有付款银行登记信息,但税务登记环节中没有该银行帐号。
            (4)财务会计制度:财务会计制度、处理办法和核算软件备案制度未备案;财务报表未核定等。
            2.税种核定管理
            税种核定为空;税种核定与经营范围不匹配;开业登记60日以上,税种核定仍按次;定期定额征收与查帐征收同时存在;代征税种(城、教、河、地、文)有遗漏或核定不正确;房屋财产登记信息与房产税、土地使用税税种登记不匹配,有财产登记,没有相关税种登记。
            3.发票管理
            (1)税种与票种不匹配;
            (2)票种与经营范围不匹配等。
            4.税控管理
            税控收款机抄税信息:抄税时间晚于申报期;发票开具数量连续三个月达到月购票量上限,而未申请提高月购票量;退票开具数大于总发票数的15%;抄税金额大于实际申报金额,并应视其行业类型制定平均票面最小值等。
            5.申报管理
            票表税比对:查帐征收户,申报数小于抄税、采集数;双定户抄税、采集数据大于定额核定数据或连续3个月超定额等。
            以上所有指标都是基础的低风险指标,这些指标反映出对企业基本的税收管理情况和潜在的税收风险。基础不牢,地动山摇。当基础风险积累到一定程度必然会形成高风险,从而产生严重后果。
    二、重视税收风险管理,明确低风险税务管理目标
    (一)重视税收风险管理
            税收风险是指在税收征管过程中执法机关和纳税人不遵从造成税收流失或违法违规等产生负面影响的可能性。因此,税收风险全称为税务遵从风险,是狭义的税收风险。
    税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理念和方法,合理配置管理资源,通过风险分析识别,风险等级排序,风险应对处理,以及过程监控、绩效评估等措施,不断提高纳税遵从度的过程和方法。税收风险管理是现代管理科学和现代税收管理相融合的一个产物。
            税收低风险是指税务风险管理过程中低层级的风险类别和影响税收风险的征管基础工作。
    (二)明确低风险税务管理目标
            按照风险管理要求,通过风险识别、风险排序、风险应对和风险管理监控评估的流程,把低风险可能转化为高风险的问题予以消化。低风险管理将主要从“登记管理、税种核定、发票管理、税控管理、申报管理”等日常征管基础工作入手,归纳基础风险点,并以此进行风险识别和风险应对,从而控制日常征管风险、防止并遏制税收流失风险的扩大,促进各项征管基础工作有序进行。
    三、加强低风险税收征管基础工作措施,构建与其适应的税务风险管理体系
    (一)低风险项目征管基础工作措施
            以项目管理的形式进行低风险管理项目运作,着力做好信息采集、风险分析识别、等级排序、任务推送和绩效评价,切实提高各环节的工作深度,形成税收风险的闭环管理。
            1.根据征管规律,科学搭建框架及流程设计
            (1)基础信息采集环节
            信息采集环节应拓展数据获取渠道,提高校验比对质量。征管基础业务包含登记管理、税种核定、发票管理、税控管理、申报管理等工作内容,相关数据来源不仅立足于综合征管软件、税控收款机系统、增值税防伪税控系统、网络发票综合运用平台等系统,还可借力于工商部门、银行等第三方信息或信息共享交互平台。
            (2)风险分析识别环节
            征收管理部门作为该项目风险源的主要提出方,由具体负责各项征管基础业务的项目组成员根据日常工作遇到的问题进行归纳,以此提炼出风险点,以其中风险等级由高到低的事项为基础,提出风险管理的需求,并将相关业务需求提交税务风控中心,搭建征管基础风险分析监控指标体系,具体包括系统中风险指标的制定、设计、验证和完善。
            (3)等级排序环节
            征管基础风险指标定位为通用型、基础性指标,扫描出的风险点不仅可以单独有针对性地进行分类风险应对,还应与其他项目的指标有机结合,在风险识别的过程中实现不同指标的相互印证,共同引导风险应对工作。税务风控中心在进行风险等级排序时,应根据情况适时合并疑点指标,提高风险等级,而对风险应对要求相对简单的事项,应结合日常监控的情况作归并处理。
            (4)任务推送环节
            税收风控中心依托征管基础风险分析监控指标体系及其他项目,人机结合,通过风险扫描筛选出风险纳税人,确定风险等级,统一下达风险应对任务。按照一般应对原则,一级风险,转交稽查部门;二级风险,转交评估部门;三级风险,转交纳服部门。若扫描出的风险点仅需税务机关内部进行操作或者完善就可以排除的风险,则移交相关部门进行风险处理。
            (5)绩效评价环节
            一方面,对于风险应对的结果应进行回归分析,在整改的基础上进行新的风险测评;另一方面,税务风控中心应按指定相关工作标准,对风险源的提出、风险指标的设计、风险识别的有效性、风险应对的实施情况进行检查和检验,提出调整或改进建议,出具绩效评价报告。
            2.征管基础项目风险指标需求应用
            从“登记管理、税种核定、发票管理、税控管理、申报管理”等日常征管基础项目入手,梳理出风险指标的业务需求,通过指标设计变成计算机应用模型,形成指标评价系统,将每个小类指标由计算机对指标对象进行数据采集、数据加工、数据分析、数据比对、数据评价等过程,形成风险分级打分,并将分级按户进行汇总,形成一个按户评价分值,由高到低进行排序,高分值即为高风险纳税人。对高、中、低风险纳税人实施相应的应对措施,对高风险纳税人再进行二次风险扫描、验证、确认并进行评估或稽查,对中低风险由纳服及管理部门进行辅导纠正。
            通过征管基础风险管理项目的运作,构建征管基础风险指标体系,并将其固化到系统中,以风险管理为导向、以信息化为支撑,实现征管基础工作风险管理常态化,降低征管风险和税收流失风险,提高征管基础工作质效。
    (二)防范征管基础工作中的税务风险管理对策
            1.建立与税收征管业务流程相融合的税收风险管理体系
            实施税务风险管理应注重将风险管理的关键步骤与税收征管业务流程相融合,强化税收风险识别和衡量排序。税务机关的信息量还远不能适应税务风险管理的要求,内部信息虽集中但共享与应用不够,外部因获取途径不足而大量流失有价值的涉税信息,因此必须拓宽信息,特别是外部信息收集渠道,同时利用管理平台中疑点内容实现分类整合和共享,建立行业数据模型,加强信息比对分析,对风险点进行风险识别。利用估算技术,预测风险的概率和预测风险的强度,衡量排序风险度,针对不同级别风险度选择相应的风险应对策略。
            2.夯实税收风险管理的内外信息化基础
            税收征纳系统的信息化既包括纳税人税务登记、发票管理、纳税申报等所有办税事项的信息化,也包括税务部门征收管理、税务稽查等所有征收管理事项的信息化,以及日常行政管理和社会各相关部门的信息化。从税务风险管理的角度看,应充分运用数据集中的优势,建立纳税人情报信息管理库,重点提高内部信息的共享度,努力挖掘税收管理过程中税收风险信息情报资源;大力拓展外部信息的采集渠道,推进完善财税库银联网和政府公共信息平台,及时采集上市公司报表和工商、统计、行业管理部门、管理协会等部门的第三方信息;探索建立跨地区信息情报采集、交换管理机制,提升跨地区税源信息交换和查询功能,避免“信息孤岛”,形成税源控管的信息化优势。不断提升征管数据的真实性和有效性,为税收征管工作夯实数据基础,推进“信息管税”目标不断向纵深发展。
            3.关注企业重大事项监控税收风险
            企业重大事项包括企业战略规划、重大经营决策、重要经营活动、企业高管变更等。企业战略规划包括全局性组织结构规划、产品和市场战略规划、竞争和发展战略规划等;企业重大经营决策包括重大对外投资、重大并购或重组、经营模式的改变以及重要合同或协议的签订;重要经营活动指关联交易价格的制定,跨国经营业务的策略制定和执行;企业高管变更包括董事会和监事会组成人员以及行政、运营、人事、财务、市场、销售、信息、技术、质量、公关等部门的主要负责人人事变动情况。这些重大事项往往表现在登记信息变更、报表数据变化上,应有基础信息预警,方可监控其税务风险。
            4.建立内部质量控制体系,以减少税收执法风险
            以风险管理步骤设置运行节点,形成互控机制。按照控制原理,可分为事前、事中、事后三部分,分别设置运行节点。事前控制包括:风险管理目标规划、风险分析识别、风险排序、拟定计划和分配任务,由风控中心负责;事中控制包括:风险应对调查和处理,由评估部门或稽查部门分别承担;事后控制为风险处理跟踪反馈和复核,由业务科室和监察室负责。风险成效评价由机关业务部门负责。就此,风险确定、处理、跟踪、反馈和复核,分别由不同部门实施,形成有效的内部税源监控机制。
            5.建立完善各环节操作规范,强化执法监察
            健全的岗位职责体系是实施税收风险管理的基础,要通过合理分权、规范工作流程,形成一个管理严密、相互制约、相互补充的税务风险管理体系,确保对税源的有效监控,对偏离执法责任制及岗责权限的内部人员亮出“红灯”,实施内外环节的“双重监控”。当前,应重新修改和完善国家税务总局出台的《税收管理员制度》和《纳税评估管理办法》等管理规定,按照风险管理目标体系要求对管理员的税收执法权进行合理分解和有力监督,变“淡化责任、疏于管理”为“责任明确,监控到位”,最大限度地堵塞税收流失漏洞。
            6.建立人机结合的税源监控信息评价体系
            实现征管信息采集、传递、反馈与共享的目标效能,全面加强税收征管,总体上的要求是抓好户籍监控、发票监控、稽查监控、日常巡查监控管理,尽快建立健全税源监控信息评价体系。开发实用有效的风险监控平台,采取直接监控与间接监控相结合。对税源实施全方位的监控管理,动态采集纳税人的生产经营和涉税等方面信息,并及时输入系统网络,与受理纳税申报的信息进行对比,互相补充和修正,形成对纳税人开业、停业、资金往来、经营管理、申报纳税等全方位涉税信息的监控,并通过网络系统作出分析处理,为税款征收、发票发售、税务稽查等管理工作提供真实可靠的信息依据,增强税务管理网络系统的预警功能。建立健全与工商、海关、银行等部门之间的信息互通制度,逐步实现外部信息联网,从根本上解决未申报户、未纳税户较多,逃避纳税骗税现象较为严重的问题。实施以网络监控管理为主,人工监控管理为辅的方式,实现信息流与业务流的有机统一。

编辑:张彤    审核:吕春生    发布:温泉    2015-03-11 10:54:39    

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