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税收风险管理问题初探

锦州市太和区国税局 张维顺        点击次数:14284

    2009年2月,国家税务总局下发了国税发[2009]1号文件,其中,“研究降低税收执法风险的具体措施”和“探索建立大企业涉税内控测试和风险评价机制”两项涉及风险管理的内容引人注目。本文仅就税收风险管理工作实践相关的理论问题进行粗浅探讨。
    一、理解税收风险管理的内涵
    讨论税收风险涵义需从“风险”开始。风险,辞海解释为“可能发生的危险”;理论界解读为“任何事件的发生都有不确定性”,即发生与否、发生什么、发生于何时何地等都存在不同的可能性。比如从事生产经营,赢利、亏损不确定,表明生产经营有风险;又如购买上市公司股票,赚钱、赔钱不确定,表明股市投资有风险;诸如此类。无疑,风险是早被人们熟悉而普遍存在。
    笔者认为,税收风险管理,既属于税收管理范畴,又属于风险管理范畴;既可看作融入风险管理理念的税收管理,又可看作以税收风险为对象的风险管理。税收风险管理定义与风险管理定义密切相关。
    所谓风险管理,就是特定的风险管理主体,针对特定的风险进行的管理活动;具体说,就是排除于管理主体不利后果发生的可能性、保障于管理主体有利后果实现的活动。
    所谓税收风险管理,就是涉税主体,针对税收风险进行的管理活动;具体说,就是排除税收收入流失的可能性、保障税收收入准期足额入库得以实现的活动。
    本文讨论的要点是:税收风险,而不是其他风险;其管理性质,属于事先预防型,是要排除税收流失发生的可能性;非属事后惩戒型,不是在税收流失既成事实后再去查处。
    应该指出:税收风险是与税收相伴而生,税收的外在形式表现为税收收入;税收的实现形式表现为税收收入的准期足额入库。因此,如果说税收有风险,势必与税收的实现形式有关,也就是与税收收入的准期足额入库有关。实现税收收入准期足额入库有一个先决条件,就是各涉税主体绝对遵从税法。只要具备这个条件,就能实现税收收入准期足额入库,就无税收风险可言。
    综上所述,1、税收是有风险的,风险存在于税收收入实现环节,直接原因是涉税主体的税法遵从不足。2、所谓税收风险,就是税收收入在于能否准期足额入库上所呈现的不确定性,或者说,就是税收收入有发生流失的可能性。3、税收风险的内涵是确定的,正确理解其内涵,则会推进税收风险管理工作的有序推进。
    二、税收风险管理的目标与任务
    (一)目标,实现税收准期足额入库最大化。笔者认为,提高税法遵从度属于任务范畴;保障并实现税收准期足额入库最大化才是税收风险管理的目标。目标即行为主体想要达到的境地或标准,是主、客观因素相互作用的产物。目标的设定,不单取决于行为目的,且还取决于行为能力。行为目的对目标具有质的规定性,行为能力对目标具有量的规定性。
    显然,税收风险管理是要化险为夷,目的在于保障税收收入准期足额入库。因环境和条件所限,我们的能力不足以杜绝税收收入流失,税收收入准期足额入库也难获绝对保障。因职责和使命要求我们税务机关,必须尽最大努力杜绝税收收入流失、保证其准期足额入库,也就是要实现税收收入准期足额入库保障的最大化。
    (二)任务,实现税法遵从最大化。
    首先,这是由税收风险管理目标规定的任务。税收风险管理目标是实现税收收入准期足额入库的最大化,而实现这一目标的先决条件就是要实现税法遵从最大化。换句话说,没有税法遵从的最大化,就没有税收收入准期足额入库的最大化。只有将实现税法遵从最大化作为税收风险管理的首要任务来完成,税收风险管理目标才能得以实现。
    其次,这是由税收风险管理对象规定的任务。税收风险管理对象是税收风险,而税收风险的成因正是涉税主体税法遵从不足。所以,要排除税收风险,就要克服涉税主体的税法遵从不足。
    再次,这是由税收风险管理本质规定的任务。这里需要指出:税法遵从是包括税务机关在内的、多主体的税法遵从,不应片面理解为纳税人的“纳税遵从”,摆在我们面前的税收风险管理任务是实现所有涉税主体税法遵从的最大化。税法遵从不是“税收遵从”。税收的本质是一种分配关系,无所谓遵从;税法才是一种规范,必须遵从。实现税法遵从最大化是税收风险管理的基本任务,抓住这个任务,就抓住了税收风险管理工作的关键,完成这个任务,就能实现税收风险管理目标。
    三、税收风险管理的服务功能
    (一)为纳税人服务。税收风险管理将重心置于事先防范而不是事后查处,形成了“为纳税人服务”的特殊功能。所谓事先防范,就是将有可能发生的税收收入流失问题最大限度地解决在实际发生之前。有效的事先防范能够给纳税人利益带来切实的保护:可避免不良纳税记录,进而保持良好的纳税声誉;可避免发生非故意违法办税行为,进而获得涉税事务安全保障;可避免故意违法纳税,进而免予遭受沉重的涉税经济处罚和沉痛的涉税法律制裁。由此可见,立足于事先防范的税收风险管理,可为纳税人构建了一层涉税安全保护网和一道涉税违法防火墙。可以认为,税收风险管理是为纳税人服务的最佳实践,是税收风险管理广受纳税人欢迎的主要原因。大力推进这项实践,可大幅提升为纳税人服务的质效和水平。
    (二)为增进国家利益服务。这是因为税收收入流失现象一旦发生,就会给国家利益带来直接损失。实行税收风险管理,正是避免这些损失的重要途径。故此,税收风险管理显示出为增进国家利益服务的重要功能。
    (三)为促进社会和睦服务。俗话说:“防灾胜于救灾”、“防害胜于除害”,意思都是说,对灾害的有效预防与灾害发生后再去处置相比,更有好处。税收收入流失也是一种有害现象,如果出现大量流失则就成为灾害;应对税收收入流失的措施,应当首选事先预防,也就是要将有可能发生的税收收入流失问题最大限度地解决在发生之前,而不是在大量发生后再去查处。如是后者,就有可能遭遇“法不责众”的法律尴尬,也有可能陷入“责之过众”的政治被动,进而有损税收和谐与社会和睦之大局。可见,立足于事先防范的税收风险管理,有利于避免上述现象发生,能够发挥促进税收和谐、促进社会和睦的服务功能。
    四、推进基层税收风险管理的理性思考
    随着社会对国税部门执法要求更高,纳税人依法维权意识日渐增强,税务干部的行政行为和执法行为无时不在的接受着多层次的监督和制约,税收面临的风险越来越大。国税干部执法不到位、误作为、乱作为就会被控渎职失职侵权,受到党纪政纪处分,甚至追究刑事责任等法律制裁。税收执法风险形成原因有内外两大因素,具体来讲主要有以下几个方面:
    (一)分析税收风险形成的主要成因
    一是税收法制不完善形成的风险。税收立法层次低,实体法领域法律少、条例多,缺乏上位法;《征管法》的程序规范方面不少地方缺少更高层次法律支持。因此,现行税制存在的缺欠,无形中增加了基层税收管理的难度和风险。
    二是“任务第一”体制形成的风险。目前,各地普遍实行的“计划税收”财税体制,收入任务执行的也是“计划加比例”“实绩加比例”的方式,税收工作依然维持完成下达收入任务的现状,在这种计划任务的要求下,可能违背组织收入原则,出现有税不收,压任务、压基数或者强征过头税、协商缴税、甚至税收调库等极端现象。
    三是纳税遵从度偏低形成的风险。由于一些纳税人的纳税遵从相对偏低,出于对自身不合法利益的保护,部分纳税人会采取不正当的手段,来达到不交或少交税的目的。
    四是地方政府对税收工作的干预形成的风险。主要表现为:地方政府为了招商引资,搞活地方经济等自身利益的需要,出台各种税收优惠政策,不正当地干预或影响税务机关的执法行为,如乱挖税源、引税以及为纳税人的违法行为说情等。
    五是国税干部自身因素形成的风险。一是税收执法人员不作为而产生的风险。二是税收执法人员误作为引起的执法风险;三是税收执法人员乱作为带来的风险。如不征或少征税款、徇私出售发票、该罚不罚、不移送达到刑事标准的稽查案件等。
    六是国税机关内部原因形成的风险。一方面,内部监督制约机制的不健全引发税收执法风险。另一方面,出台的一些制度、办法、规定等宏观性太强而实际操作性太低,形成制度缺欠等。
    (二)认识税收风险管理的必要性
    一是推进税收风险管理是加强税收法治建设的需要。基层税务部门主要职责就是切实保证各项税收法律、法规与规章在日常税收管理中得到正确贯彻与执行,这就决定了必须靠一系列法律及制度来保障其实现。实施税收风险管理,从源头上防止和减少税收违法行为,降低税务人员受到法律追究的几率,推进依法行政工作。 
    二是推进税收风险管理是规范税收执法行为的需要。税收风险管理的质量和效率,决定着税收执法行为的成效。管理水平越高,漏洞越少,税收执法风险就越小;反之则大。基层国税部门在日常税收管理面临着更大的挑战。内在的管理压力与外在的权力诱惑相并存,极易引发税收执法违法行为的发生。因此,唯有引入税收风险管理,实行风险控制,规范执法行为,才能更加有效的促进依法行政水平的提升。 
    三是推进税收风险管理是强化税收行政责任的需要。当前,部分税务人员仍然存在不依法履行职责的行为。因此,唯有实施税收风险管理,促使税务人员正确履行税收管理职责,增强其责任感和忠诚度,保证税收法律制度的正确施行,提升国税机关的执法公信力。 
    四是推进税收风险管理是优化治税环境的需要。税收管理面对的是多元利益主体并存的复杂的税收法律关系。引入风险管理,加强税收风险防范,旨在通过明晰税收管理各环节存在的执法风险形式及其法律后果,警示税务人员时刻遵循法治原则,树立良好的执法形象,减少各类涉税争议诉讼的发生,营造和谐的税收征纳关系,促进社会和谐。
    (三)税收风险防范措施
    实际工作中,税收风险管理渗透到税源管理和税收执法工作的每一个环节,笔者认为建立税收风险防范措施,应从以下几方面着手。
    1.强化法治理念必须以风险意识为前提。一是以风险意识强化法制意识,在推进依法行政中规避风险。依法行政是税收工作的灵魂和基础,它既要求纳税人依法纳税,更强调征税人依法征税、依规管理、依章办事,体现出征纳双方权利义务对等。若有违背,双方都要承担相应的法律责任。二是以风险意识强化服务意识,在优化纳税服务中降低风险。税收工作既是执法,也是服务。优质的纳税服务可降低征纳矛盾发生率。三是以风险意识强化责任意识,在严谨工作中化解风险。强化责任意识,执行税收法律、政策不出偏差,落实上级指示不打折扣,履行尽责不走过场;恪守职业道德,工作认真负责、细致严谨,避免因随意性执法产生的风险。 
    2.降低执法损失必须以风险排查为抓手。一是开展全面的风险发生因素分析,从内部的人员能力和素质、业务规程,外部纳税人的结构、税收执法环境等认真查找可能产生税收执法风险的隐患,并尽可能消除;二是抓住管理、稽查、审批减免抵退税和违章处罚等税收执法的重点和难点。三是要科学识别和确认风险。建立税收执法风险事项目录,完善内部监督机制,设定风险底线触发标准,做好执法过程动态分析等。
    3.规范执法行为必须以风险控制为着力点。一是加强税收规范性文件管理,文件出台既要有可操作性,又要防止制度泛化,不成熟文件不宜出台;二是强化职责分离,有针对性调整职责设置和权力运行体系,避免税收执法权的过度集中以及监控盲点的出现,要健全监控补偿措施;三是通过完善程序,规范裁量要件;细化权限;强化责任,合理加大追究力度等措施,强化对自由裁量行使的监控。
    4.提升执法能力必须以风险应对为基础。一是要健全内部业务协调工作机制,强化税收执法业务的互动和协作;二是要加强与会计、审计和税务师事务所等涉税专业机构的合作,利用中介机构提高纳税人的遵从能力,减少执法压力;三是改进执法方式,退出一些执法风险多发或风险较大的领域,如推进行政审批制度改革,更多引入备案制等;四是要注重利用科技手段及社会公共信息平台提高执法工作效率,如用短信催报催缴、利用新闻媒体发布欠税信息等。 
    5.强化执法监督必须以风险监控为重点。一是推进税收执法检查和执法监察的日常化、动态化,建立健全执法质量考评制和责任追究制。二是加快税收执法信息化建设进程,将执法环节、执法内容与执法过程固化在计算机系统中,通过计算机向各执法岗位分配工作,控制工作流程,记录并考核岗位工作质量,提高管理效能。三是将化解执法风险同维护管理相对人合法权益结合起来。 
    6.优化法治环境必须以风险防范为方向。一是进一步加强税法宣传,加强与政府及有关部门协作配合,进一步扩大协税、护税网络,减少政府对税收执法的不适当干预;二是全面推行公开办税,完善举报、行政救济工作制度,减少征纳双方的对立,有效化解征纳矛盾;三是加强与纪检、检察、审计等部门和司法机关的工作联系,明确外部监督部门对税收执法的监督内容及评判标准,减少因内外认识标准不一致而引发的执法风险;四是提高决策管理水平,广泛征求社会各界的意见和建议,以避免因决策不当而带来的执法风险;五是进一步加大干部知识技能的培训力度,增强风险防范意识和能力,熟练掌握税收政策、规定要求、执法标准,提高税务干部执行政策、管理服务、操作应用的水平,从而有效的化解风险。 
    总之,将税收风险管理广泛运用到税收征管领域,这是提高税务机关依法治税水平和依法行政能力的一项长期而持续的任务。

    作者简介:
    张维顺(1964—),男,辽宁锦州人,辽宁省锦州市太和区国税局局长,2009年辽宁省国税系统第二期县区分局长研讨班学员。

编辑:朱有立    审核:周亚县    发布:张茹    2013-11-20 11:15:30    

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◇ 加强民主管理 合力促进学校发展 郭金清 [2017-07-27 10:19:02]
◇ 关于某水泥制造有限公司税收风险管理案例分析 张立堃 辽宁省阜新市国家税务局 [2017-08-10 08:21:59]
◇ 防范税收管理风险评估与防控中的数据分析技术研究 陶玲玲 [2017-05-17 07:47:33]
◇ 非税收入管理应尽快纳入法治化轨道 李娜 北京市石景山区地税局 [2017-07-11 08:17:01]
◇ 对优化纳税信用管理的建议 夏伟宏 杭州市余杭区国税局 [2017-07-11 08:17:36]
◇ 2017年3月全国教师管理信息系统全面启用 陶玲玲 [2017-06-30 15:19:04]
◇ 我国税务系统绩效管理体系:发展、成效和特色 高小平 杜洪涛 [2016-11-28 09:14:22]
◇ 网站自动化测试与管理之初探 陶玲玲 [2017-06-13 09:50:28]
◇ 应关注“大慈善时代”的税收管理挑战 邹胜 中汇(四川)税务师事务所 [2017-03-13 15:40:33]
◇ 新经济时代税收风险管理的方向 焦瑞进 中国税务学会 [2016-12-02 08:35:13]
◇ 税收风险再分类: 执行风险和舞弊风险 高金平 国家税务总局税务干部进修学院 高鹏 江苏省仪征市国税局 [2016-11-09 15:31:44]
◇ 税收风险管理:从经验驱动到数据驱动 方铭辉 马龙 大连市国税局 [2016-11-09 15:31:52]
◇ 夯实基础 规范管理 推进财务管理工作再上新台阶 马志红 [2017-07-14 08:55:03]
◇ 三门峡市地税系统风险管理业务(辽宁税专)培训班成功举办 三门峡市局风险管理科 郑潘翔 [2017-07-20 09:08:29]
◇ 推动管理创新:荷兰税务的经验与启示 国家税务总局“绩效管理与数字人事”短期出国培训班 [2016-12-02 08:35:24]
◇ 国税在建立自然人税收管理体系中不可缺位 梁育从 海南省国税局 [2016-12-13 08:13:34]
◇ 推动管理创新:荷兰税务的经验与启示 国家税务总局“绩效管理与数字人事”短期出国培训班 [2017-03-20 08:23:43]
◇ 教学与科研之互动与反哺 陶玲玲 [2017-08-03 09:18:48]
◇ “全银行”管理:防范虚开骗税的可行路径 田卫东 河北省博野县国税局 [2018-05-18 08:39:35]
◇ 陈绍国校长组织召开学员管理工作座谈会 任欢 [2018-05-15 11:15:06]
◇ 提升后续管理能力 服务简政放权改革 王进 山东省菏泽市国税局 [2018-05-18 08:39:39]
◇ 万博平台网址物业管理综合服务采购项目中标公告 财务处 [2018-02-23 15:33:37]
◇ 搭建“互联网+”税收风险管理平台 金志雄 赵士平 尹佳奇 北京市丰台区地税局 [2018-04-18 10:20:53]
◇ 打造“智慧税务” 让管理服务更聪明 杨培峰 安徽省国税局 [2018-06-22 15:36:17]
◇ 优化税收营商环境需创新管理服务 邵振新 山东省滨州市市区国税局 [2018-06-22 15:36:29]
◇ 辽宁税专税务系统行政管理(中、高级)培训班和辽宁税专税务干部综合素养提升班同期开班 苏鸿雁 [2018-06-26 16:26:42]
◇ 强化绩效管理的正确导向和有力抓手功能 孙培山 辽宁省国税局 [2018-08-25 06:47:02]
◇ 国家税务总局“智力援西”内蒙古自治区国税系统教育培训管理人员综合素质能力提升培训班顺利举行 援西内蒙国税班 李丹 [2018-06-12 13:16:46]
◇ 辽宁省国家税务局党组致全省国税系统广大教职工及教育管理工作者的一封信 辽宁省国家税务局党组 [2017-09-08 17:46:47]
◇ 应发挥内部审计在风险管理中的作用 李清泉 四川省南充市经济技术开发区国税局 [2018-04-27 15:04:11]
◇ 我校承办辽宁省国税系统纳税服务类 财务管理类(部分人员)业务大比武活动 栾永国 [2017-10-19 16:25:27]
◇ 营改增后土地增值税管理应另辟蹊径 付和平 陈庆瑞 徐华云 江西省抚州市地税局 [2017-11-28 16:32:29]
◇ 浅议税源基础管理中集约化管理的运用 刘建宏 顾佳铭 [2017-09-15 08:44:12]
◇ 财务预算及执行监控管理系统建设规划 陶玲玲 [2017-11-28 16:32:45]
◇ 跨区提供建筑劳务税收管理办法有待完善 左大成 湖北省广水市国税局 [2017-08-29 08:14:38]
◇ 完善自然人税收管理体系的建议 张立中 李守镇 姜雪 长春市地税局 [2018-03-28 11:14:13]
◇ 提高风险管理质效的实践与思考 乔绪亮 闫士亮 朱伟 李进 江苏省徐州市铜山地税局 [2018-03-28 10:26:52]
◇ 加强民主管理 努力建设“税务人之家”和“教职工之家” 郭金清 [2018-06-01 15:11:40]
◇ 应进一步理清财政性资金的税收管理 袁自永 周杰 龙彦如 贵州省黔南布依族苗族自治州国税局 [2017-11-10 14:15:00]
◇ 辽宁安徽联合举办大企业 税收管理知识和技能培训班 辽宁省国家税务局大企业税收管理处 王硕 [2017-10-27 15:59:51]
◇ 深化部门合作 加强税种管理 朱军 高剑 谢超 陕西省汉中市地税局 [2017-11-03 08:04:46]
◇ 万博平台网址物业管理综合服务采购项目 招标公告 财务处 [2018-01-26 10:12:36]
◇ 美国绩效管理改革“长啥样” 张学博 中共中央党校 [2019-08-30 16:00:24]
◇ 国家税务总局甘肃省税务局增值税政策及风险管理培训班在我校举行 苏鸿雁 [2019-05-17 16:27:15]
◇ 中共中央印发《中国共产党党员教育管理工作条例》 《 人民日报 》 [2019-05-22 10:40:03]
◇ 辽宁省税务系统征管体制改革财务管理培训班在我校举行 苏鸿雁 [2018-07-30 10:11:12]
◇ 税前扣除凭证管理办法:廓清与突破 晨峰 翁骏 江苏通税律师事务所 国家税务总局江苏省税务局 [2018-09-27 16:21:37]
◇ 学校召开2018年度校级科研课题结项评审会 郭成 [2019-07-16 10:59:11]
◇ 高新技术企业认定管理存在的问题及建议 阚明华 国家税务总局合肥市税务局 [2019-08-19 08:49:23]
◇ 适应现代征管体系 提高风险管理质效 王剑 天津市国税局 [2018-09-10 08:46:11]
◇ 浅析如何通过税收协同管理提升征管质效 朱建军 袁杰 林海 [2018-09-18 07:49:54]
◇ 国际税收管理与合作:中国影响力日益提升 龚辉文 [2018-12-10 08:11:55]
◇ 应完善自然人国际税收管理体系 臧传杰 国家税务总局大连市税务局 [2018-11-26 15:45:11]
◇ 我校举办国家税务总局湖北省税务局考核考评管理培训班 苏鸿雁 [2019-09-12 09:20:38]

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