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税务信息化与税务管理体系再造的思考

侯全利 辽宁省地方税务局        点击次数:12741

           内容提要:税收是国家机器运转的经济基础。税收管理是能否根据国情充分实现税收目的的手段和方法总和,是税务职能部门,代表国家对税收分配的全过程所进行的计划、组织、协调和监督工作,旨在保证财政收入及时足额入库,充分发挥税收对经济的调节作用。税收管理体系由制度管理、核算管理和征收管理几部分组成,充分利用信息化手段,对税收的各环节进行有效管理,使税务活动科学、规范,最大限度的体现社会公平,是建立和谐社会的必备条件之一。我国目前处于社会、经济高速发展时期,税务管理不得不面对变革的社会经济现实而改变。如何应对是我们不得不思考的课题。本文从税务管理体系的发展趋势,结合税务信息化建设,探讨在建设和谐税务管理体系过程中的税务信息化建设。
      税收是国家机器运转的经济基础。税收管理是能否根据国情充分实现税收目的的手段和方法总和,是税务职能部门,代表国家对税收分配的全过程所进行的计划、组织、协调和监督工作,旨在保证财政收入及时足额入库,充分发挥税收对经济的调节作用。税务管理是一个涉及税收制度、涉税行为的,以国家和纳税人双重实施主体的社会体系。随着信息技术的发展,税务管理体系越来越多的烙上了信息化的痕迹,信息化成为了税务管理发展建设的有力手段。如何利用信息化手段更好的为现代化税务管理建设服务也就成了当前税务工作者、信息化工作者所要面对的课题。税务管理离不开社会环境、国家政策和社会公民支持等因素。一个好的税务管理体系应该是社会和谐进步助推器,用最少的社会成本促成最大的社会经济发展速度,成为国家和公民利益平衡、和谐共生的社会体系。国家依法获得税收收入,纳税人(公民)依法纳税并享有税收利益是国家的根本属性,在法律上享有对等的地位,是一个双主体结构。想要建设一个理想的税务管理体系,就必须从制度和手段两方面的和谐发展着手。
      一、我国税务管理体系
      税收是国家财政体系的重要组成部分。中国赋税历史源远流长,夏代开始,就出现了贡。进入战国,以鲁国"初税亩"为标志,开始征收实物田税。租税制一直延续到秦、汉、两晋。北魏实行均田制,至唐发展成为租庸调制。安史之乱之后,唐开始实行以土地、财产为征税标准、分夏秋两季征收的"两税法"."两税法"一直沿用到明代。明朝中期,张居正提出了将田赋、徭役和杂税合并的"一条鞭法".清朝建立以后,在田赋征收上仍沿用"一条鞭法",雍正年间,实行"摊丁入地",简化征收手续,完成了赋和役的合一。
      1950年1月30日,政务院总理周恩来签署政务院通令,发布《关于统一全国税政的决定》,同意以《全国税政实施要则》作为今后整理和统一全国税政、税务的具体方案,并要求各级人民政府和财政、税务机关一致执行,以期逐步实现。开始了新中国的税务体系建设。
      1、建国后的税务管理体系
      自从建国以来,我国在财政体制的变革中进行了不断探索;从总体来看,大致分为以下四个阶段:
      (1)统收统支的财政管理体制
      建国初期经济形势是通货膨胀严重,工人大量失业,国民经济处于崩溃的边缘;为促进国民经济的恢复发展,采取了统收统支的财政体制。该体制的基本特征是中央政府处于主导地位,并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法,一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政,地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。因此,该体制也被称为"收支两条线".
      (2)分类分成的财政管理体制
      分类分成的财政体制实行了三个时期,包括"一五"计划时期、"二五"计划时期的第一年(1958年)和"六五"计划时期。为了完成"一五"计划确定的任务,即奠定我国社会主义工业化基础,以及确定我国农业、工业、资本主义工商业的社会主义改造的初步基础;必然要求变统收统支的财政体制为分类分成的财政体制。在1954年实行了"统一领导、划分收支、分级管理、侧重集中"财政管理体制,即是所说的"分类分成"财政体制。
      (3)总额分成的财政管理体制
      为了克服分类分成的财政体制的一些不利方面,我国自1959年实行"收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成、一年一变"的总额分成的财政管理体制。该体制的实行大致包括1959年至1967年、1969年至1970年、1976年至1979年和1986年至1990年。总额分成在一定程度上调动了地方的积极性,使全国财政收入有一定比例的增长。
      (4)分税制财政管理体制
      随着改革开放进程的加速,分类分成和总额分成的财政管理体制已经无法满足经济发展的需要,其弊端不断出现。1992年党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。为了正确处理中央和地方的关系,调动一切积极因素加快社会主义市场经济体制的建立,实现社会主义现代化,在前期试点的基础上,于1994年1月1日起开始在全国推行分税制财政体制。
      2、分税制后的税务管理体系
      分税制财政管理体制,简称分税制,是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上,按照事权与财力相统一的原则,结合税种的特征,划分中央与地方的税收管理权限和税收收入,并辅之以转移支付制度的财政管理体制。分税制总体包括四个方面:一是中央与地方的事权和支出划分;二是中央与地方的收入划分;三是政府间财政转移支付制度;四是预算编制与资金调度。
      分税制改革后,财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重逐步上升。2008年全国财政收入61316.9亿元,其中,中央本级收入32671.99亿元,占全国财政收入的53.3%,比1993年提高31.3个百分点,主要用于对地方税收返还和转移支付;地方本级收入28644.91亿元,占全国财政收入的46.7%,比1993年下降31.3个百分点。分税制改革,实现了财政收入的快速增长。为我国社会主义现代化建设和进一步深化改革提供了雄厚的经济基础。促进了改革开放顺利进行。
      3、处于变革中的税务管理体系
      税务管理体制必需要适应社会政治、经济体制是客观规律。30年的改革开发,我国的社会政治、经济的方面已经有了天翻地覆的变化,WTO的加入,国际经济形式的变化都要求我们的税务管理体系做出适当的变化,以适应形式的变化。特别是我党提出构建和谐社会,建设服务型政府的理念,从管理体制上也要求我们的税务管理体系做出相应的改变。从现实的发展看,农业税的取消,统一企业所得税,纳税服务观念的深化,纳税人对税法的深入了解及纳税遵从度的提高,都在不断的促进着和要求着税务管理体系的变革。
      二、新形势下税务管理体系变革趋势
      1、改革开放三十年我国税收体制变化
      党的十一届三中全会提出经济体制改革的任务以来 , 我国的税制改革伴随着改革开放的步伐已经走过了 30个年头。在认真总结我国税制建设的历史经验和教训的基础上 , 从在1978年起, 纠正了一系列轻视税收工作、扭曲税收作用的错误思想 , 正确地提出了从我国国情出发 , 按经济规律办事 , 扩大税收在财政收入中的比重 , 充分发挥税收的经济杠杆作用 , 为社会主义现代化建设服务的指导思想。 从组织上迅速恢复和加强各级税务机构 , 大力充实税务干部队伍。1983年国务院决定在全国试行国营企业利改税 ,  彻底改变了国家与国营企业的分配关系。逐步建成了一套内外有别的 , 以流转税和所得税为主体 , 其他税种相配合的新的税制体系 , 大体适应了我国经济体制改革起步阶段的经济状况。1993年研究制定的全面改革工商税制的总体方案和各项具体措施 ,完成了有关法律、法规的必要程序 ,完成了我国税制的一次重要变革。 适应了当时我国经济社会实际发展情况。2003年起,为构建社会主义和谐社会 , 推进市场公平和社会公平 , 充分发挥税收调节职能 , 国家在历史上首次彻底废止了农业税和统一了内外资企业所得税,适时改革了关税、个人所得税、修订了消费税。更好地维护国家和各有关方面的利益, 使之更符合科学发展观;
      2、构建和谐社会和建设服务型政府对税务管理工作的影响
      进入新世纪以来,建设服务型政府,构建和谐社会正由公众的愿望变为政府的行动。做为政府的职能部门,税务机关是与企业、社会团体和个人有着密切经济关系政府机构,是构建和谐社会,建设服务型政府的窗口单位,税务管理工作的好坏直接关系到政府形象。
      党的十七大明确提出的建设服务型政府的要求,税务机关要适应新的需要,转变征管理念,改善征纳关系,实现由博弈关系到相互信任的转变,处理好管理与服务的关系,不断创新服务理念,提高管理水平,构建和谐的税企关系。
      3、应对新形势税务管理体系的变革趋势
      随着改革开放的深入发展,我国经济与世界经济的融合逐步加深。税收模式与世界主流模式接轨成为一种趋势。税务管理体系变革成为了历史的趋势。胡锦涛总书记提出"把共同建设、共同享有和谐社会贯穿于和谐社会建设的全过程 "的伟大构想,从全局的高度指明了构建和谐社会政府要承担的更多责任,就是要建设公共服务型政府,让百姓共享社会和谐带来的实惠。这也从理论上指明了税务管理系统改革建设的方向。
      让利于民,征钠双方法律地位平等理念是构建税务管理体系变革的基础。这就要求我们以新的思维适应税务管理体系的变革趋势。近年来,税务部门纳税服务理论不断发展,纳税服务实践也在不断创新。新征管法将纳税服务写进法律条文,新的税收征管模式中把优化服务和纳税申报共同列为税收征管的基础。针对新形式,税务管理要从管理打击型,向服务管理型转变。新的税务管理理念、模式、制度、手段等的创新,必然要求探索并建立内容规范、标准统一、指标量化的体系结构,税务管理更加科学合理,为建设和谐社会添砖加瓦。
      三、应对税务管理体系变革信息化建设的应对思路
      1、现行税务管理体系与信息化
      在税收管理工作中,充分应用信息技术和信息管理的最新理论,完善和改进工作方式和手段,分析和研究税收数据中的关联内涵,对发挥好税收的经济杠杆作用和经济调节职能,为各级政府的宏观决策提供依据有重大意义。税务信息化发展到今天,大致可以划分为三个阶段。
      第一阶段,局域网阶段(计算机模拟手工阶段)。该阶段的特点是以局域网为物理基础架构,软件系统设计以模拟手工征管流程为主。系统设计以满足县区级征管工作需要为目标,功能主要满足税务登记、征收管理、稽查管理、计统核算等内容。该阶段提高了税务机关的工作效率,为税务管理现代化破了冰。由于仅仅是模拟手工流程,应用范围有限,严格上来讲还没有进入信息化程度。第二阶段。广域网应用阶段。该阶段的特点是以省(市)规模的广域网为物理基础设计架构,软件设计以征收管理系统、办公(OA)系统为工作需求目标,完成了从第一阶段点信息状态到信息面状态的越升。应用从县区规模扩展都了市区规模。该阶段完成了初步的征管信息化。信息资源的丰富,促使数据分析的发展,数据分析列入了征管工作的范畴而不仅仅是计统工作应用范畴。更由于办公自动化(OA)系统的引入,使税务机关计算机应用得到了普及。该阶段使信息化渐渐熔入税务管理工作的各个层面,是税务管理信息化真正发展阶段。第三阶段,数据集中应用阶段。该阶段以"金税三期"工程为标志,使税务管理真正进入信息化的实用阶段。它以税务专网、互联网为物理基础架构。软件系统设计引进了多层架构、数据挖掘、领导决策等技术,使信息化应用走进了数据集中应用阶段,应用范围也上升到了省(国家)层面。应用范围扩大到了征收管理、行政办公、外部数据交换、决策支持等方面(见图1)。 
      2、信息化是税务管理体系有机组成部分
      "金税三期"的实施,将税务管理信息化推向了一个应用高潮,对现阶段我国的税务管理工作起到了一个不可或缺的支撑作用。国际上,以西方发达国家为代表也是不遗余力的发展税务信息管理现代化。当前,西方发达国家的税务机关都设立了税收信息中心,形成了一套覆盖其全国的税务信息系统,这极大地提高了这些国家的税收征管效率,促进了经济发展。税收信息化管理已成为税收管理现代化地一个标志。到目前为止,德国已将管理纳税人的基本业务全部纳入了信息技术集成处理范围中。纳税人通过网络可方便、快捷地办理相关涉税事宜,税务部门也通过网络进行税源控制、税款征收等税收管理。美国建立的综合信息管理系统有十个核心信息管理子系统,分别是纳税人服务系统、小型企业征管系统、大中型企业征管系统、电子申报系统(近期目标) 、综合电子服务系统(远期目标)、图像识别处理系统、税收统计信息系统、综合人力资源管理系统、大型数据库管理系统和综合财务管理系统。同样的英国、日本、澳大利亚等过也都将税务管理信息化建设到了相当的高度。
      无论是国内还是国外,税务管理发展到今天,税务管理的各个层面都已经离不开信息技术的支持,也就是说信息化成了税务管理体系有机组成部分。
      3、应对税务管理体系变革信息化应对策略思考
      和谐社会和服务型政府建设要求我们转变税务管理体系建设思路,建设一个和谐的税务管理体系。首先,我们要树立税收管理就是服务的思想。管理就是服务是一种理念,并不是概念上管理等于服务,服务等于管理,更不是只要服务不要管理。用管理就是服务的理念来指导、规范、深化税收服务活动。因此,我们要建立和完善服务机制,实现税收管理的现代化。不断完善和改进服务机制,构建现代税收管理新格局,推动税收事业的发展,提高税收管理的质量和效率。将税收征管与纳税服务进行有机的融合,为纳税人提供个性化、人性化、规模化的服务,使税务管理制度化、人性化是未来税务管理体系建设的方向。
      既要提高管理质量,增加税收收入,又要尊重纳税人,服务纳税人,建立以计算机税收征管网络为依托,以优质高效的办税服务为重点,多元申报,集中征收,集约管理,重点稽查的征管模式。实现税收管理的信息化,集约化,法制化,规范化和社会化。
      总局在《税务管理信息系统一体化建设总体方案》明确提出了税务管理信息系统一体化建设总体目标是"建立一个基于统一规范的应用系统平台,依托税务系统计算机广域网,以总局为主、省局为辅高度集中处理信息,功能覆盖各级税务机关行政管理、税收业务、决策支持、外部信息应用等所有职能的功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的税务管理信息系统。"其目标是将税务管理信息系统建设成功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的税务管理信息系统,以满足各级税务机关行政管理、税收业务、决策支持、外部信息管理等各项职能的要求。不仅能够完成税务系统的日常事务处理,而且能够实现分析决策等功能;不仅能够完成税务系统的内部职能,还能通过各种技术手段更好地为纳税人提供服务;适应电子商务发展对税收工作的需要。
      4、建设网上税务局应对税务管理体系变革
      网上税务局的建设目标就是充分利用"金税工程"资源和社会信息化资源,为税务机关和社会公众提供一个便利、高效的交流平台。完成税收征管、网上办公、信息交换、决策支持、网上办税、网上纳税服务…等功能。也就是整合现有的税收征管系统、行政办公系统、内外网门户网站系统、12366服务热线系统、数据交换系统(国地税间、同级政府部门间)等信息资源,建成为面向社会公众、纳税人、税务机关等各类用户提供多种电子应用服务的,基于统一框架之上的网上税务局系统。使之成为面向公众的信息发布平台,面向纳税人的办税服务平台,面向国税员工的办公平台和面向其他机构的信息交互平台。
      网上税务局将提供一个统一的用户界面。通过对不同用户的权限控制,完成用户各自的访问需求。网上税务局将是一个开放而安全的交流平台,也是一个可定制的灵活的应用平台。对于网上税务局的门户,其页面、功能可以通过后台定制;对于征管系统的数据分析等工作可以通过对决策系统的数据定制功能得到满足;对于行政办公,可以通过定制流程和权限来满足个性化的办公环境的需求;对于社会公众,可以通过定制得到涉税法律咨询、发票信息、纳税等级的信息;热情贴心的网上在线交流,会使纳税人得到法律地位平等纳税服务;网上办税系统更会使纳税人得到快捷高效的税务服务。完善的网上税务局在满足对纳税人优质服务的基础上,完成"金税三期"工程期望完成的功能(见图1)。而我们改变的仅仅是思路-充分利用社会信息资源。充分利用互联网和安全机制,得到最大的社会效益。其硬件建设完全可以依赖金税三期的资源完成(图2)。 
      网上税务局建设要遵循总局关于《税务管理信息系统一体化建设总体方案》中的设计原则既:(1.)把握趋势。要有前瞻意识,注重技术开放性和技术先进性,同时要考虑信息技术发展对税收征管以及行政管理的作用和要求,推进税收业务以及行政管理业务的重组和工作规程的优化。(2.)兼顾现实。建设必须兼顾税收信息化的现状,对各个应用系统进行改造和完善,最大限度地利用现有的设备资源和信息资源。(3.)统一规划。充分考虑自身资源和社会资源。(4.)逐步实施。建设一个完整的架构平台,根据业务发展需要,逐步系统。
      网上税务局建设,是一个开发系统,因此安全是一个需要着重考虑的问题。系统安全策略主要从以下几个方面考虑:
      (1)安全管理体系 
      (2)安全系统建设
      安全系统建设内容主要包括:防火墙、违规拨号上网检测系统、入侵检测系统、防病毒、漏洞扫描器、主机入侵检测系统和CA认证系统。
      (3)安全系统管理
      再好的系统如果没有人管理也将无用的系统,安全管理首先从人抓起,要时时教育安全系统管理人员,警钟常鸣,严格按照安全规定,对网络系统,应用系统、密码系统进行管理。防微杜渐,时刻追踪安全技术发展的前沿,以确保网上税务局系统,安全稳定运行。
      参考文献:
      1、《论当前我国分税制财政管理体制面临的主要问题及应对策略》    作者:吴刘杰
      2、《完善纳税服务评价体系的探索与思考》                       作者:戴国琨等
      3、《改革开放三十年我国税收体制及税负变化》                    作者: 湛忠灿
      4、《税务管理信息系统一体化建设总体方案》
      5、《辽宁地税数据安全管理实施方案》
      6、《打造"网上南京国税" 建设服务型政府》
      

编辑:马海英    审核:张昱东    发布:秦玉凤    2013-08-28 16:03:04    

【文章来源】《税务信息化论文集》
【图片来源】
【关  键  字】税务信息化 管理体系再造

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