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依托纳税需求 深化税收征管改革

王化敏    第三教学部    点击次数:10456

    内容提要:我国的税收征管征管模式是随着经济社会的发展而随之发生变化的。这个变化过程由计划经济到有计划的商品经济再到社会主义市场经济的大循环系统中发挥其职能和作用的。在不同的历史阶段有其不同的特点。而现行的“34字”税收征管模式也很难适应我国经济社会的发展和征管改革的需要,需要对之进行较为深刻的变革和创新,才能更好地发挥税收的职能作用,指导税收的征管工作。

     

    关键词:纳税需求   征管模式   纳税评估   税收风险管理

    上世纪90年代末期,我国开始明确了税收征管改革的任务是:建立以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收、重点稽查的征管模式。以这一模式为主要内容的税收征管改革在全国展开,对我国税收征管产生了深刻的影响。2003年,在这一模式运行的基础上,我国进一步提出现行的税收征管模式是:建立以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收、重点稽查、强化管理的征管模式。比较这两种模式,一个特点是突出现有模式的“强化管理”内容,基于寻找税源管理的“抓手”。具体实施效果如何?需要我们对这一问题做进一步的探讨。

     

    一、我国税收征管模式的嬗变

     

    一般来说,税收的征管模式的确定,离不开其经济发展水平、税收制度、征管对象的选择等。共和国成立之初和以后相当长的时间内,我国在税收征管方面实行过多种方式。每一种税收征管模式的实行都是与当时所处的社会环境、政治环境、经济环境、税收制度联系在一起的。

     

    ()我国税收征管模式的简要回顾

     

    改革开放之前,我国一直实行高度集中的计划经济体制,对纳税人特别是国有企业实行的是一人进厂,各税统管,征管查合一的征管模式,与当时的计划经济体制相适应而逐步形成的。当时,我国的税收征管模式随着社会政治生活、经济生活的变化、税制的变化而演变,税收征管的主要目的是为了配合国家的政治经济政策。如在生产资料的社会主义改造时期,对公私经济就实行宽严不同,繁简不同的原则,简化国有企业的纳税手续,对私营工商业也按照其进行社会主义改造的程度,规定了不同的征管方法。当时的税制设计虽几经变化,总体来看还是比较简单,税收的主要征收对象是占国民经济绝大部分的国有企业,而国有企业的生产经营活动受国家控制,实行统收统支,企业偷逃税的现象也较少发生。这样,税制简单,征管对象单一,且偷逃税的情况较少,税收征管的任务主要侧重于征收管理,稽查方面的工作比较少,一人进厂,各税统管,征管查合一的征管模式正是适应了这种情况的需要。

    改革开放后,我国实行以经济建设为中心,实行有计划的商品经济,对当时的税收征管模式进行反思并推动其改革。上世纪80年代初,相继进行了两步利改税,改革了工商税制,税收收入在国家财政收入中的比重迅速提高,企业和国家的分配关系也逐步规范。但是,企业偷逃税款的现象随之增加,如果按照以往一人进厂的模式显然不能适应当时形势下的种种情况,改革原有的税收征管模式势在必行。经过试点后,确立了征收、管理、检查三分离征管、检查两分离的征管模式,初步形成了既相互联系又相互制约的征管机制,解决了原有征管体制暴露的一些问题,为以后的征管改革奠定了基础。90年代初期,我们又确定了纳税人申报,税务代理人代理,税务机关稽查三位一体的征管模式。

     

    ()对我国正在实施中的税收征管模式的积极评介

     

    90年代中期,我国提出建立社会主义市场经济体制,随之而来开始的税收征管改革,提出了建立以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收、重点稽查的征管模式。在2003年,总局为适应当时征管改革的需要,又增加了“强化管理”四个字。从实施的实际情况看,和以往的征管模式相比,有以下不同。

     

    1.强调了纳税人主动申报纳税的义务

    在以往的税收征管中,大多数情况是由税务部门上门征收,对重点纳税企业,一般都有专管员负责,现模式取消了专管员,要求纳税人按照税法规定,自行或委托他人申报纳税。其目的是要分清征纳双方的权利、义务和责任,培养和树立纳税人自觉地按期申报的纳税观念。与纳税人主动申报纳税相适应,各地也初步形成了税务代理组织体系,税务代理机构和从业人员发展迅速。

     

    2.树立了为纳税人服务的征管理念

    首先,除了国家公布的法律、行政法规外,国税总局要及时公布税务行政规章和其他规范性文件,省以下税务机关要定期向纳税人提供现行有效的税法信息、纳税指南等。其次,在城市和县城以及其他交通便利、纳税人较为集中的地方,应当本着相对集中、讲究实用、方便纳税和不扩大基建规模的原则合理设置办税服务场所,使税务登记、纳税申报、税务咨询、发票领购和举报投诉等涉税活动可以在一次完成,实现了集中征收,方便了纳税人。

     

    3. 运用计算机硬件和软件,使征管效率逐步提高

    为适应征管改革的要求,总局组织设计开发金税工程一期,特别是开发金税工程二期,以计算机网络为依托,建立一个全国范围内的增值税专用发票计算机稽核系统,以达到充分遏止利用增值税专用发票犯罪的目的,杜绝增值税的流失,有效保障现行增值税制度。同时,各级税务机关都自行开发、使用了一些税收征管软件。以进一步防止税收流失,提高税收征管质量和效率。

     

    4.建立了人机结合的税务稽查体系,税务稽查力度不断加大

    传统的税收征管职能存在着重征收轻稽查、重税政轻服务的倾向,因而在组织结构上形成了大征收、小检查的格局。现征管模式对稽查给予了重视。各地税务机关按照要求重新组建了税务稽查体系,为稽查体系配备了更多的人员和办案设备。在稽查体系内部,按照选案、检查、审理、执行等职能设置分工协作、相互制约的机构,建立并实施了税务稽查工作责任制、稽查复查制、稽查错案责任追究制和稽查人员业务等级制等各项制度。

     

    二、对我国税收征管模式实施效果不佳的理性分析

     

    从上述分析可以看出,我们对执行税收征管模式是一个逐步认知的过程。如强调纳税人自行申报纳税、推行税务代理、重视稽查等。但是也看到,这些做法和制度的实际实施状况受到多方面的制约,最后呈现出来的多种因素整合的效果远远没有实现所希望达到的目标。

     

    具体来说,首先,34字征管模式未能明确体现纳税人自主申报的主体地位,在税务机关任务紧、工作量大且纳税人不及时申报的情况下,由于存在着对税务干部准期申报率的考核,有替纳税人申报之嫌疑;未能明确促进税法遵从的根本目的,过于强调完成税收任务;未能整体体现信息化对征管的支撑作用,信息化的利用效率大大折扣。

     

    其次,“集中征收”未能明确强调依法征收,实际上,“集中征收”原意是指办公场所(办税厅)的集中,是特指场所和管理事项的集中,随着信息化发展,电子申报和缴税的普及(有的地方已达到90%及以上),场所集中的概念已经淡化 。此外,集中征收是纳税人自我缴纳还是税务机关上门征收?这里的 “征收”是大概念还是小概念?就其实质来说,这里的“征收”是征管程序中的具体概念,不是税收征收的大概念。而在国际上,具体征管程序中的征收一般是特指经评估和稽查后的强制征收。在操作上,在确定了以申报纳税和优化服务为基础征管模式后,在具体的征管过程中,纳税人自行申报缴纳的税款占整个税务机关征收税款的98%以上,即在新型的征纳关系和信息化条件下,以税务机关为主体的征收概念发生实质性的转移。现模式中将纳税人自主缴纳的行为定义为征收,本身与以纳税申报和优化服务为基础的提法存在矛盾。因此,不得不说该提法仍保留了以税务机关为主的管理理念的痕迹。

     

    再次,”重点稽查”本意是在集中征收后,税务机关主要任务是实施稽查,并规定稽查人员要达到一线人员的40%以上,但经过十几年实践,这一要求不仅未能实现,且暴露出一些问题。

     

    最后,体现“强化管理”的两项主要措施也存在一些不足:一是税收管理员“一人管多户、各税统管”的属地化管户制度已不能适应纳税群体日益增长、经营方式日渐复杂的需要,难以对跨国、跨地区经营的大企业集团管理到位。税收管理员过多地承担了大量事务性工作(如191项调查审批、153项报表填报、催报催缴、税收预测等),真正用于评估等税源管理方面时间、精力有限,也不利于从机制上消除“吃拿卡要报”现象。二是对纳税评估定位不够准确、程序不够规范,未能有效发挥引导和促进遵从的作用。

     

    三、探索与完善适合我国国情的税收征管模式

     

    (一)新形势下税收征管模式的基本思路

     

    结合我国税收征管实际,当前和未来一段时期税收征管模式的基本思路应以加强税收风险管理为导向,以实行分类分级管理为基础,以实施信息管税为依托,以核查申报纳税真实性、合法性为重点,以规范税收征管程序和完善运行机制为保障,大力推进税源专业化管理,有效促进税法遵从,不断提高征管质量和效率。

     

    (二)探讨新形势下税收征管模式的基本内容

    新形势下税收征管模式的基本内容是:以纳税人自主申报为前提,以促进税法遵从为目标,以风险管理为导向,依托专业化、信息化管理方式,优化服务,加强评估,集约稽查,依法征收。具体地说,

     

    1.以纳税人自主申报纳税为前提。明确纳税人自主申报纳税的主体地位,税务机关的职责是优化服务、公正执法,将大量本应由纳税人承担、现由税务机关承担的调查审批事项还给纳税人,即还权利、义务、责任于纳税人,以进一步划清征纳双方的权利义务。

     

    2.以促进税法遵从为目标。其目的是逐步转变以收入论英雄、以完成税收收入任务为主要目标的传统理念,进一步树立优化服务、公正执法、促进遵从、依法征收的理念。

     

    3.以风险管理为导向。借鉴国际税收管理先进理念,把有限的征管资源优先用于风险大的纳税人和领域,通过对不同风险纳税人采取不同的应对策略,按风险评估、排序、应对与改进等步骤实现征管资源的优化配置。

     

    4.依托专业化、信息化管理方式。税务机关在按照纳税人规模、行业和特定业务进行科学分类的基础上,将风险管理的相关职责在不同层级、部门、岗位之间进行专业化分工,并逐步实现对大企业的扁平化管理;充分运用先进、成熟的信息化手段支撑税收征管,按照信息管税的思路,抓好征管数据的获取、加工和应用;并完善相应的机构、体制、机制建设。目前,总局已开发并试点运行金税三期工程。相信以金税三期为代表即一个平台,两级处理、三个覆盖、四个系统建成后,对我国税收征管模式的运行及提高征管质量和效率一定会有质的飞跃。

     

    5.优化服务。强调要将优化服务贯穿于新模式的全过程。在服务质量上要体现个性化服务和增值服务等。不断增强纳税服务的有效性和针对性。

     

    6.加强评估。强调将纳税评估作为新模式的核心,按照规范的程序、集中优势资源切实予以加强。首先,明确纳税评估定位。将纳税评估定位为税务机关利用获取的涉税信息,对纳税人纳税申报情况的合法性和合理性进行审核评价,并作出相应处理的税收管理行为。其次,规范纳税评估程序。纳税评估是一项集计算机审核、案头审核、实地核查等各种管理行为于一体的综合性、系统性管理活动。其中,税务约谈、实地审核属于直接面向纳税人的税务检查行为,是征管法赋予税务机关检查权在评估过程中的具体应用。在以往评估实践中,程序不规范导致执法不公、不当的问题时有发生,需要进一步规范。再次,明确纳税评估与稽查的区别与联系。二者的主要区别在于:纳税评估的定位是对申报纳税合法性、合理性的审核评价,并作出相应处理的税收管理行为。税务稽查的定位是对“偷、逃、骗、抗”案件的检查,是对涉税违法行为的打击、威慑。二者的主要联系在于:纳税评估部门将通过人机结合的分析、审核以及约谈、检查等方法,筛选出高风险或具有偷逃骗税嫌疑的纳税人移交稽查部门作为案源;稽查部门则应将处理结果向评估部门反馈,发挥以查促管的作用。

     

    7.集约稽查。指相对集中稽查资源和案件管理层级,对县(区)税务局的稽查职能上收上一级统一管理;同时,对涉税违法案件要重拳出击,保持对涉税违法行为的打击和威慑。

     

    8.依法征收。这是探讨新时期征管模式的总体概括,宏观上是指税务机关依法行使国家、法律赋予的税收征收权;微观上是指评估和稽查后的调账、查补、滞纳金、罚款等后续处理及依法实施的强制征收行为。

     

     

     

     

     

     

编辑:朱有立    审核:张秀梅    发布:邵莹    2013-07-18 16:26:09    

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