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中外纳税评估制度评介

敖汀    第二教学部    点击次数:5324

    摘要:纳税评估作为国际通行的税收管理惯例与做法,是税收征管改革的方向性选择,充分体现了“公平、中性、透明”的现代税收管理理念,对于实现税收资源的有效配置,科学地监控税源,营造良好的税收环境具有不可替的作用。美国、新加坡等国的纳税评估比较成功,具有很强的代表性,其共同特点是:法制保障完备、信息来源顺畅、智能化程度高等,这对加强和改进我国的纳税评估工作有着重要的借鉴作用:须尽快解决当前纳税评估中的在认识、人员、信息、方法、专业等方面的局限性,加强对纳税评估理论的探索,建立有效的纳税评估机制和科学的指标体系,提高纳税评估的智能化水平。


     关键词:纳税评估;税收征管;税源监控;国际惯例

    一、国外纳税评估的有益做法

        纳税评估是目前国际上一种较为通行的税收管理方式,在许多国家和地区得到了广泛应用,在税收征管中发挥着越来越重要的作用。


       (一)美国 
        美国于1963 年就设立本质上就是“纳税评估”的“纳税人遵从测度”工作项目,该项目由专门税务评估机构定期执行,其主要目的就是评估纳税人纳税的自觉性、纳税申报材料的真实性、是否存在偷漏税及其他违规违法行为。由于税收征管实现了现代化,税务部门能有效地获取纳税人的大量的涉税信息,且其纳税评估的智能化程度较高,因此,在纳税人自行申报基础上,税务机关的重点力量放在税务审计上,税务审计人员约占税务机关人员一半以上。
    美国国税局下属各级检查部负责纳税申报资料准确性、真实性的评判工作,力求评估工作的严密性和科学性。先由计算中心自动对申报资料进行分类,然后通过筛选过程核实纳税人是否正确估算其税款。美国国税局计分标准的模型及参数经常调整,因而很难从几个指标中判别出哪些纳税人易成为检查对象,纳税人很难弄虚作假,保证评估的有效性、公平性和权威性。


        美国税收征管的信息来源顺畅。法律规定联邦政府、州政府、社会保障局、银行、海关等部门每年都应当向税务部门提供包括货币收付报告、不动产转让等多种信息。美国将纳税人的社会保险代码作为税务代码,有了税务代码,才能在银行开户,享受社会保险或者就业、经商、签订合同,为此,税务部门能从第三方有效地获取纳税人大量的涉税信息。


       (二)英国
        英国各税种的税收征管一般都要经过纳税申报、纳税评估、税款交纳和税务检查等程序,纳税评估是其中的重要环节。以所得税为例,在收到各纳税人提交的所得税申报表和其他一些文件如自营者的会计账表等资料后,税务稽查员将仔细审查有关申报资料,如果对纳税人提供的申报资料没什么疑问,就可以根据这些申报资料计算出纳税人的应税所得和估算的应付所得税款。 


        近年来,英国针对纳税人税负能力的评估体系发生了根本变化,所有直接税评估机制都由传统的直接评估转变为纳说人自我评估。因为他们认为巨额财政赤字及大规模的欠税额是与该国低效的税收征管制度密切相关,而造成税收征管效率低下的一项重要因素就是该国长期以来一贯实行的税收直接评估体系,这一低效的评估体系有鼓励纳税人逃税避税或延迟纳税的倾向。针对原有纳税评估体系的问题,提出了税收遵从度“商品化”的原则,认为公众的税收遵从行为与他们所感觉到的税收征管机构的效率大小、公开程度及对于纳税人诚实纳税行为所能给予的奖励程度有关,纳税人会将其按规定纳税的行为视为一种可与税务行政部门进行等价交换的商品,因此,可以通过市场化途径来达到提高税收遵从度的目标。在强调通过强有力的市场途径去提高税收遵从度的同时,英国税务行政机构也加强了对新实行的自我评估体系的监管与审计。


       (三)德国
        税务审计对象主要由纳税评估来确定。德国的税务审计人员是高级税务官员,是经严格挑选出来的,不是任何人都可到企业从事税务审计,审计人员要有较高的业务水平和3-4 年的工作经验,要具有较强的发现问题和处理问题的能力。税务审计对象是按照计算机打分选户进行的,对每个行业的税收负担率、盈利率进行调查测算,将纳税人的纳税情况等信息资料输入计算机,通过比较后生成被查对象清册,然后根据纳税申报表、资产负债表、征税通知书以及相关的信息资料进行分析,最终确定实地检查户数,按照派工制的形式将检查任务分配给检查人员,明确其检查的内容和要求。审计人员在审计前必须熟悉被审计对象的生产经营情况和纳税情况,通过资料信息的分析寻找企业偷税的疑点。如果企业不提供会计核算资料,或资料不齐全,在足够证据的前提下,审计人员可采用一定的方法进行税款估算并补税。


       (四)日本
        日本是推行纳税评估制度较为规范的国家,纳税评估贯穿于税款征收、日常管理和纳税检查的各环节,是对纳税人进行监控的最有效手段。
    税务审计由专职税务人员负责,审计主要分为办公室审计和实地审计两大类。当公司把纳税申报表送来时,马上交给审计员进行办公室审计,审计员首先检查申报表中所列各项是否正确。这时审计的主要内容是对同样行业、同样规模的公司进行比较,并考虑其过去的记载和其他已掌握的资料等,审计按公司及行业的类别进行。实地审计是在办公室审计结果表明自核税额不太确定时,进一步采取的审计程序。日本税收征管有一个特色做法,就是根据纳税评估的结果,针对纳税人的财务制度是否健全,分别实行“白色申报”和“蓝色申报”,激励纳税人在健全财务制度的基础上进行正确的申报。对于“蓝色申报”会在税收政策及征收手续上给予一定的优惠。


       (五)澳大利亚
        澳大利亚税务当局认为纳税人实行自行申报、自行审核,效率提高的同时也增大了风险,因此必须对纳税人的资料进行分析,重点是纳税风险评估。先将纳税人的信息进行收集、整理。这些信息全部录入计算机网络数据库,供评估人员调用。纳税评估人员将采集的信息输入由专家设定的标准模型中,自动生成评估报告,主要有财务分析、欠税情况分析、征收情况分析、营业行为报表等,然后由评估人员根据个人分析和经验修正,得出公平、合理、权威的结论,把纳税人(企业)按风险大小分级,实行区别管理。对遵从度高的纳税人主要采用自我管理、自行评估策略;而对于抵触税法、遵从度较低的纳税人的管理具有强制性,通常采用纳税审计和移送法办的措施。在评估结果确定后会以面谈、电话或信函方式给纳税人一个解释的机会,以达到节约时间、增加政府执法透明度、改善征纳关系的目的。


       (六)新加坡 
        纳税评估是新加坡税务局的核心工作之一。新加坡设有专门的纳税评估机构,建立了严密的纳税评估操作规程,为实施纳税评估提供了有力的制度保障。新加坡税务局的纳税评估部门包括税务处理部、纳税人服务部、公司服务部、纳税人审计部和税务调查部,各部门之间有明确、细致的分工。新加坡税务机关纳税评估的依据是纳税人纳税申报时提供的资料和评估人员通过其他渠道收集的相关信息。新加坡法律规定,税务局有权向纳税人调查,纳税人必须无条件配合,社会各界也有配合税务局调查的义务。收集信息之后,纳税评估部门将对己收集的信息进行分析处理,以评估纳税人的纳税情况。 
     
    二、我国纳税评估缺陷分析

        纳税评估是一项新的税收征管形式,它具有先进性、及时性和前瞻性,它不但能发现、纠正纳税人的涉税违法行为,起到督促、监控、检查的作用,而且还可以通过分析结果的成因,发现税务机关税收征管中存在的问题和薄弱环节,采取有效措施进行整改和完善。然而,实践中并没有完全实现纳税评估的应有效能,尚存在以下几点缺陷: 


       (一)法律依据不够充分
        税务管理工作涉及到社会经济领域的方方面面,纳税评估作为税务管理工作的一部分,其本身的法律地位问题及其涉及到社会经济领域的法制体系完善问题,都将影响纳税评估工作的质量和效率。我国纳税评估的概念提出虽然较早,到目前为止毕竟处于实践探索阶段,还没有形成统一、规范、科学、完整的体系,因而在《 税收征管法》 及其《 实施细则》 中并未涉及有关纳税评估的内容,没有单独将纳税评估作为一项工作予以明确,这就使得在实际工作中纳税评估的法律地位得不到确认。因此,纳税评估不是一种行政执法行为,只是税务机关一种内部审计行为,仅仅只能依靠现有的法律、法规对纳税人有关涉税情况进行分析、调查、核实,在取证上没有强制力,执法手段有限,执法力度不足,在一定程度上影响了评估结论的法律效力。


       (二)纳税评估指标体系不够完善
        纳税评估主要通过评估指标体系的运用分析来实现对纳税人纳税申报情况评价的。纳税评估指标体系的科学性和有效性对于保证纳税评估质量,推进纳税评估工作的深入开展,具有决定性的影响。目前,我国纳税评估指标的建立仅处于起步和探索阶段,当前对纳税评指标体系的建立仅是起步和探索阶段,实际工作中由于各地税务机关对所需数据资料缺乏足够的积累,对行业模型的建立也缺少理论和经验指导,对指标参数的设定又多以行业平均值为参考对象。对一些特殊的专业领域通过数据比对分析难以有效地发些问题,通过纳税评估很难找出所有的纳税申报疑点,使得纳税评估指标体系的建立缺乏系统性和科学性。


       (三)纳税评估信息资源共享不够全面
        首先,当前纳税评估的信息主要来源于企业的纳税申报资料,税务机关的计算机系统在提供信息及信息综合处理上还不能满足纳税评估的需要,纳税评估仍处在“手工”或半“人机结合”的状态,部门间缺少信息交换和资料共享的平台,无法实现与银行、海关、工商、质量技术监督等跨部门的信息交换。其次,在我国,公民或企业在各种政府机关和社会机构中注册的号码不一致,各行业财务报表的格式不统一,各职能部门对企业进行统计的数据口径也不一致,因此一些重要数据不能有效衔接,信息资源无法完全共享。再次,评估资料失真,难以确保评估工作的质量,目前税务机关获得的评估信息多为静态数据,不适应动态分析的需要,且资料多是纳税人主动提供的,鉴于纳税人会计核算水平的差异和某些主观故意,失真和虚假的财务信息难免存在,难以体现其真实的核算情况,对这些资料进行评估,其结果必然会大打折扣。


       (四)纳税评估人员素质不够理想
        纳税评估主要由税源管理部门及税收管理员负责实施,纳税评估工作本身要求从事纳税评估的人员不仅有精通的税收知识,还要有相当的会计水平以及丰富的实践分析能力和判断能力、评价能力、约谈能力,注重运用科学的技术手段和方法,来综合评定纳税人的纳税申报是否真实、准确,而现实中我们的税务干部综合素质还不高,纳税评估存在人员上的局限性,一是评估人员专业水平低,业务素质差参不齐,一人多岗,忙于日常事务工作,难以保证有充足时间和精力从事评估工作。二是有的评估人员责任心不强,积极性不高,评估深度不够,往往停留在表层分析,工作流于形式,评估显效缓慢。 
     
    三、借鉴国际经验,优化我国纳税评估工作 

        纳税评估工作在我国正日益受到各级税务部门的重视,纳税评估的理念已初步树立,围绕纳税评估的各项探索性工作正在开展。借鉴国外纳税评估的发展趋势及成功经验,结合我国的现状,今后我国纳税评估似应从以下几个方面健全和完善:


       (一) 以健全的法律和规章作为制度保障 
        相关法规是纳税评估权力的来源,也是纳税评估效率的重要保证。从以上各国的共同做法看,各国比较完善的纳税评估制度都有相应的法规作为制度保障,对纳税评估的范围、内容、依据、操作方法等均有明确的规定。新加坡税务机关之所以能够方便地从其他部门获得所需信息,就是因为法律已经赋予这种权力。我国纳税评估如果由此得到的启示是:明确纳税评估本身的法律地位,将纳税评估作为税源监控的重要内容,制定严格的操作规范,纳入《 税收征管法》或《税收征管法实施细则》之中,使评估工作有章可循,有法可依。同时,还要完善和发展政府机关和其他相关部门关于涉税信息共享方面的税收法律体系。一是确保纳税评估能有效地从第三方获取纳税人的涉税信息;二是明确政府机关和其他相关部门有配合纳税评估调查的义务。


       (二)力求纳税评估指标体系的科学化与精细化
        在取得纳税人大量涉税信息的情况下,各项数据的信息利用、分析处理的关键都需要科学化、精细化的纳税评估指标体系为前提。对信息的综合测算分析必须依据科学客观的指标体系,否则纳税评估的客观真实性将难以保证。可以参照新加坡、我国香港等地纳税评估的先进经验,将有用数据和信息进行整合,确定近期、中期、远期目标,分阶段、有目标地逐步建立完善的纳税评估指标体系。纳税评估指标体系要科学、细致、准确,同时要尽可能的贴近纳税人财务核算实际,综合反映企业所得税纳税人的纳税情况,减少人为因素。在设置指标体系后,应当合理确定峰值和警戒值,及同一指标的区间上下限数值。在评估过程中,除进行大量的指标测算、数据比对等定量分析外,还要使评估人员对行业、企业情况做详细了解,将定性分析的纳税评估与定量分析的纳税评估有机结合。 


       (三)建立健全纳税评估机构
        简明合理的机构设置是效率的前提和保证。应根据工作需要,组建专门的纳税评估机构,并从法律层次赋予纳税评估机构合法而完整的权限,包括在税务机关内部和相关职能部门获取有用信息的权力,明确工作职责,保证纳税评估工作的有效发展。另外,即便不设立专门的纳税评估部门,也要从健全职能设置入手,对纳税评估体系中各个机构的职责、分工等问题做出明确的规定,以克服我国税务管理中长期存在的“等制度、等方案”,缺乏“主动管理”意识的积弊,从前述可以看出,新加坡纳税评估的有效实施就得益于其机构设置。 


       (四)注重提升纳税评估人员综合素质
        纳税评估内容广泛、专业性强,要求纳税评估人员要具备较高的综合素质,丰富的工作经验。评估人员的综合素质将会直接影响纳税评估工作的质量。因此,加强纳税评估专业人员队伍及素质建设,将成为今后纳税评估工作的重中之重。第一,应选择综合素质较高的人员从事评估工作;第二,坚持学习经常化、制度化,使评估人员在日常工作中多学习、勤实践、精通业务知识,掌握各项税收政策,熟悉企业财务制度,精通财务核算方法;第三,加强对纳税评估人员的培训,对评估工作涉及的税收业务、财务管理、信息化相关知识进行系统学习,不断提高评估人员的素质。
     
     
    参考文献:
        [1]王健男.建立我国纳税评估制度的思考[J].涉外税务,2005,(8).
        [2]邵  鹏.纳税评估中实现征纳双方互动[J].中国税务,2011 ,(2) . 
        [3]李云凤.纳税评估制度框架构成要素[J].税务研究,2011,(2):64 .
        [4]孙  理.全面推进纳税评估办法探析[J].安徽税务,2012,(2).
        [5]司  辉.规范纳税评估强化税源管理[J].中国税务,2010,(6):3

编辑:朱有立    审核:张秀梅    发布:温泉    2013-05-09 08:49:51    

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