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对制度廉洁性评估的思考

岳德川        点击次数:4321

           制度廉洁性评估是从源头上预防和治理腐败的创新之举、治本之策。目前,一些地方已经对制度廉洁性评估进行了积极探索,取得了一定成效,但仍存在一些必须重视和解决的问题。本文着重从无立法权的地市角度,对制度廉洁性评估有关问题进行探讨。
      
      制度廉洁性评估的对象需要延伸
      
      制度廉洁性评估对象主要包括地方性法规、政府规章和其他规范性文件,作为无立法权的地市及以下层面,评估的对象只是“其他规范性文件”。一般理解,规范性文件是指由行政机关发布的对某一领域具有普遍约束力的制度文件。但从一些地市的工作实践看,这类文件的制定多以法律、法规和上级政策、制度为依据,并经法制机构进行合法性审查,廉洁性问题并不是特别突出。即便存在问题,无立法权的地市也没有对其进行修订和废止的权限。对基层而言,问题较突出、损害群众利益较严重的,多是那些短期有效或一次性适用的、具有特定目的的文件,如招聘、招标和政府采购公告等。从严格意义上讲,这类文件不属于长效的可反复适用的制度性文件,但却在某些特定事项、一定时限内具有法律效力,在某种意义上也属于规范性文件。然而,有的政府部门在制定此类文件过程中,没有经过严格的程序运转,任意设置门槛,选择性设置条件,往往具有明显的倾向性或制度漏洞。近年来频频出现的招考录用中“量身定制”、“萝卜招聘”的问题,政府采购中“选择性”确认中标人的问题,建设工程招投标中限条件、限资质、限门槛的问题等,群众意见大,社会关注度高,应作为制度廉洁性评估的重点对象。
      
      制度廉洁性评估的内容需要拓展
      
      加强制度廉洁性评估工作,需要对廉洁性作出明确界定。将制度廉洁性评估内容确定为制度的廉洁性、制度的合法性、制度是否存在利益冲突以及制度的科学性等,这是各地普遍采用的评估框架。从广义上讲,制度评估应包括廉洁性、科学性、合法性等。但从各地实践看,有的上下位内容并列,概念外延和内涵含混不清,给评估工作造成一些障碍,需要进一步厘清概念,科学界定内容。笔者认为,基层制度廉洁性评估定位不宜过于宏观,内容不宜过于宽泛,不应超出严格意义上的廉洁范畴。另外,除科学性评估、合法性评估、廉洁性评估等内容外,还应增加民主性评估和效能性评估。即制度是否体现民主和民意,是否体现群众的意愿和利益要求,涉及群众利益的重大事项是否征求和听取群众意见;制度是否体现高效率、高质量,是否违规违法增加或变相增加工作环节和程序,是否违规延长办事时限等。基层政府及其部门直接面对群众,文件内容与群众生产生活息息相关,必须广泛征求群众意见,充分尊重群众意愿;同时还要防止不同部门、单位之间存在的推诿扯皮、效率低下等问题。
      
      制度廉洁性评估的重点需要细化
      
      制度廉洁性评估的重点是防止利益冲突。利益冲突,是指在公共行政过程中,发生私人、部门利益与公共责任相冲突的情境和行为。具体表现为,是否隐藏着地方或部门利益;是否存在部门权力重叠;是否存在权力与权利关系的明显倾斜,即利益输送;是否存在模糊职责和减免公共职责,谋取权力便利;是否存在不正当的社会利益倾向和不合理的社会利益安排等。在基层,利益冲突的主要问题是个人与公共利益的冲突,突出表现为权力寻租和利益输送。如,备受社会关注的选人用人工作,政府主管部门在职位设置、专业要求等方面拥有较大的自主权,为权力寻租和利益输送留下了空间,容易产生不公平、不公正。招标、招考中,任意圈定范围、量身定制等不良现象易发多发。此类事件严重损害了党和政府的形象,不仅对社会造成不公,也最容易滋生腐败问题。因此,我们应该把审查权力寻租和利益输送链条作为制度廉洁性评估的重中之重,认真审查制度设置上的漏洞,压缩权力寻租的空间,切断非法利益输送链条,最大限度地降低权力滥用的可能性。
      
      制度廉洁性评估的机制需要健全
      
      加强制度廉洁性评估工作,需要建立科学、合理、权威、高效的评估机制,解决谁来评、怎么评的问题。谁来评,即评估的主体,主要包括三部分:一是制度制定部门进行自查自纠和全面廉评,把好“自查关”。二是专门机构评审,即监察、法制等部门组成专门审查机构,研究解决疑难问题。三是社会评审,包括专家、群众和中介组织评审。但是,制度廉洁性评估是一项系统工程,任何单一的评估主体都难以保证评估结果的客观、全面、科学,需要整合各方面力量,形成严密的评估链条,确保评估结果科学有效。要建立制度廉洁性评估专家库和群众代表库,扩充评估参与主体。对专业性较强的规范性文件,要在部门自评、专门机构评审的基础上,组织专家进行评审。对事关群众切身利益、社会关注度较高或争议较大的规范性文件,组织群众代表评审,提升公众参与度。适时召开社会听证会,广泛听取各方面意见和建议,提高评估结果的透明度和公信力。怎么评,即评估方式,主要包括备案审查和前置审查两种方式。目前,多采取备案审查,即对已制定完成的制度进行审查。这种方式存在一定的不足,比如一旦规范性文件有廉洁问题不易纠正,且造成社会影响不可挽回。对于基层来讲,应注重前置审查,对正在起草或即将出台的制度提前介入,将评估结果作为制度能否出台的重要依据,未经审查或存在问题较多的制度一律不得出台,把廉政风险消除在制度起草制定过程中。

编辑:曲川    审核:曲川    发布:温泉    2012-05-21 09:05:21    

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